第四章 欧盟的机构和运作

从1952 年到1957 年，是欧洲议会发展的第一
阶段。在这时期，共同大会作为代表机构在煤 钢共同体中外。尽 管如此，它的建立为一个欧洲级的议会奠定了 基础。大会一成立就显现出它是一个有活动能 量和影响力的机构．并在内部形成了联合动力， 它后来的发展是同它的早期传统及努力分不开 的。
第四章 欧盟的机构和运作
第一节
欧洲议会
一、欧洲议会发展的历程 （一）初创时期（1952—1957） 1、煤钢共同体的代表机构是共同大会（the Common Assembly) , 它便是欧洲议会的前身。 2、根据《 巴黎条约》 ，共同大会共设席位78 个，席 位分配如下：法国、德国、意大利各18 席，比利时和 荷兰各10 席，卢森堡4席。条约对代表产生的方式作 了这祥的规定：“大会由缔约各方依照各自规定的程 序，由其议会每年在其内部指派的或通过直接普选的 代表组成。” 实际上，大会的代表并未以选举方式产 生，而是同1949 年成立的欧洲委员会的咨询大会一样 由国家议会选派。
从1969 年到1979 年这10 年是欧共体发展史
上的一个转折时期，也是议会发展的一个转折 时期、在此期间，议会打破了长期以来对它扩 权的禁锢。它所获得的预算和选举这两项重要 权力标志着它已开始由辅助性机构向权力机构 转化。议会扩权是欧洲建设中的一个环节，这 一环节的加强是在下两个阶段得以加快一体化 进程的一个必不可少的条件。
3、随着权力的增加，大会还设置了预算等8 个委员会（1958 年6 个，1961 年2 个），以 提高决策能力。
4、在代表们的大力支持下，欧洲大会进一步 加强了扩权的活动，并以获取直接普选权为首 要目标。但是在这一阶段议会的扩权受到很大 障碍。
5、 “空椅危机” 1965 年3 月，委员会提出了加快联合步伐的“一揽子计 划” , 该计划再次遭到法国的拒绝。这一计划包括提前完成建立 关税同盟和共同农业政策的目标；扩大欧共体的自有财源；加强 委员会和欧洲议会对预算的控制权。许多议会代表认为此项计划 在增加议会的权力方面仍然没放开手脚。可是，对以戴高乐为总 统的法国政府来说，这一计划的联邦倾向已强得让其无法接受， 法国对此进行了坚决的抵制。戴高乐不同意将更多的国家主权让 渡给委员会和欧洲议会，特别是后者。此外，他还严厉指责委员 会主席沃尔特· 哈尔斯坦违反决策程序，在部长理事会讨论之前 便擅自把一揽子计划的内容通告给欧洲议会。在计划的磋商过程 中，法国与赞成该计划的成员国发生了冲突；在双方僵持不下的 情况下，法国从7 月5 日起以不参加欧共体会议的空椅方式进行 抗议，故这场长达半年之久的机构危机被称之为“空椅危机”
3、作为民选代表机构在欧洲一体化进程中发 挥了更大的推动作用。 4、1987年7月生效的《 单一欧洲法令》 标志 着欧洲议会在扩权方面又一次突破性的进展。 为了排除决策障碍，提高决策效力，以确保内 部市场等日标的实现，新条约赋予了欧洲议会 参与立法过程的权力。这一条约规定，议会与 部长理事会在共同农业政策和运输政策等领域 要根据《 合作程序》 进行决策。
（2）合作程序 合作程序是由《 单一欧洲法令》 在1987 年引入的，欧洲议会因该程序的实施而在立法 中获得了新的权力。对议会来说，合作程序是 一种“两读程序”，而咨询程序则是一种“单 读程序”。
合作程序的步骤：
（A）共同体委员会的立法提案被送交欧洲议会征求 意见（此为议会一读，与前面所述的咨询程序性质类 似）。 （ B ）部长理事会在得到欧洲议会的意见后．经特 定多数同意，对立法提案采取一项共同立场。 （C ）部长理事会将其共同立场通告欧洲议会，并 且部长理事会应将其采取共同立场的理由告知议会， 共同体委员会也应将自己的立场告知议会。 （ D ）欧洲议会在接到上述通知以后，开始议会二 读，这一阶段的时限为三个月。在此期间，欧洲议会 的态度可以是下列四种情形中的一种：
1、立法的类型： 法规（regulation ) ：具有普遍适用性。有整体约束力，并可 直接应用于各成员国。“普遍适用性”是指其包含着普泛与抽象 的规定，可以适用于个别的对象与场合；“整体约束力”是指其 将权利与义务赋予所针对者，各成员国必须充分按照条文加以遵 守；“直接应用”是指一经须布立即生效，无须成员国的实行措 施。 指令（directive）：在其所要达成的结果上，对任何被针对的成 员国皆具有约束力，但形式和方法则由各国的权威机关作出选择。 决定（decision ) ：对其所针对的有关对象具有整体约束力。 另外，还有建议（recommendation ）和意见（opinion ) ，这两 种皆无约束力。严格地讲，建议和意见并不正式地算作共同体法 的组成部分，但有时欧洲法院也会对其加以参考，因此它们的法 律地位并不总是清晰的。
5、欧洲议会为完善议会内部机制作出的努力 （1）打破了条约的限制，将原来规定的每年一次的全 体代表大会改为每季度一次。全体大会的经常化加强 了大会内部的联系与交流，使其区别于一般的国际代 表会议。 （2）共同大会还效仿国家议会成立了政治事务等3 个 委员会，并根据需要形成了自己的委员会制度，委员 会的建立提高了大会的决策效力。 （3）大会在组织上的最重要的发展是，建立了跨国党 团（the political groups ）。
二、议会的权力
欧洲议会拥有的正式权力包括参与立法权、监
督权和预算权，以及其它一些权力。这些权力 的法律根据主要源于欧共体的各种条约规定， 另外也来自一些具有法律约束力的欧共体机构 间协议。
（一）参与立法的权力
欧洲共同体有立法的权力，但这种立法权与国
家立法权不同，是一种派生性权力，立法权的 行使限于由各成员国建立共同体及欧洲联盟的 诸条约所规定的领域。
4、初创时期欧洲议会扩权的努力 （1）共同大会迈出的重要的第一步是参与欧 洲政治共同体的设计。 （2）在政治共同体计划夭折不到三个月的时 间里，大会便通过了“泰让报告”, 该报告要 求赋予共同大会对高级机构进行“政治控制” 的权力。 （3）1955 年5 月，大会还成立了一个专事研 究自身扩权问题的工作委员会。这一委员会建 议成员国扩大共同大会的监督权并给予其直接 选举的权力。
5、在本阶段，议会的组织发生了如下的变化： 首先是三次扩大议席数。在第一次直接选举中， 根据《 布鲁塞尔法案》 的规定，直接选举的 议会的席位将增至410 席，即增加了一倍多。 1981 年希腊加入欧共体后得到了24 个席位， 议席数又增至434 个。1986 年，西班牙和葡 萄牙两国同时成为欧共体成员国，从而使议席 上升到518 席（西班牙60 席，葡萄牙24 席）。
从1958 年到1969 年的海牙首脑会议，是欧洲
议会发展的第二个时期。它的职权与作用并未 发生任何根本性的变化，它依旧徘徊于欧洲权 力中心之外，在欧共体内处于无足轻重的地位。 不过，有目共睹的是，议会的内部机制进一步 完善，阵容再度扩大，它的潜在发展能力在增 加。这种潜力在后来条件成熟的时候才逐步得 以发挥。
2、欧洲议会参与立法的程序 欧洲议会参与立法的权力，主要是在理事会 立法这种立法途径上体现的。欧洲议会的参与 立法权可从各种立法程序来观察，这些程序包 括咨询程序、合作程序、共同决策程序、同意 程序以及调解程序。
（1）咨询程序 《 欧洲经济共同体条约》 中22项条款，《 欧 洲原子能共同体条约》 中有11 项条款，规定 部长理事会在正式批准共同体委员会送交的立 法提案之前，应先向欧洲议会征求意见。这种 在立法过程中向议会征求意见的做法，也就是 所谓的“咨询程序”。
从1979 年6 月到1989 年德国提出统一，是议
会发展较快的一个时期。在此期间，由选举产 生的议会得到了它长期为之努力的部分立法决 策权；加之监督和咨询权的加强，使它对部长 理事会有了一定的制衡力。更重要的是，议会 作为民选代表机构在推动联合方面起到了委员 会所不能替代的作用，成为联合的又一动力。 权力和作用的增加带来了议会地位的再度加强， 以及同其它机构关系的进一步调整。
（三）联合新阶段与议会权限的突 破（1969—1979）
1、1 969 年，欧共体终于打破了“空椅危机”造成的 联合裹足不前的局面，使一体化进入了一个新的发展 阶段。1969 年12 月的海牙首脑会议带来了这一转机。 2、1970 年4 月22 日，6 国外长在卢森堡签署了《 修 改建立欧洲共同体条约及其建立单一欧洲共同体理事 会和委员会条约的某些预算条款的条约》 ，简称《 卢 森堡条约》 。 1975 年，当过渡期结束时，成员国在 布鲁塞尔签定了另一个预算修正案《 修改建立欧洲共 同体条约及其建立单一共同体理事会和委员会条约的 某些财政条款的条约》 ，简称《 布鲁塞尔条约》 。 这两个条约使得议会“同部长理事会一起成为共同体 预算（方面）的权威”。“议会拥有对（用于欧共体 机构开支等方面）的‘非强制性’开支的最后拍板 权”。
3、初创时期欧洲议会的权力 初创时，共同大会在煤钢共同体中的力十分有限， 仅为一个监督机构。《 巴黎条约》 第20 条为它规定 的权限是“行使本条约赋予它的监督权”。大会最重 要的监督权是可以2 / 3 的多数票通过不信任案弹勃高 级机构。不过，在相当长的时间里，大会未动用过此 项权力。大会的另一项监督权是向高级机构和部长理 事会提出口头和书面质询；对此，高级机构有义务作 出答复，而部长理事会则无此义务。显而易见，共同 大会在煤钢共同体内仅为一个辅助性机构。
（四）直接普选与《 单一欧洲法令》 （1979—1989）
1、从1979 年的直接选举起，欧洲议会由一个 选派机构变为一个民选代表机构，产生方式的 变化意味着议会的发展进入了新的发展时期。 2、在获得选举权之前，议会曾作出许诺，在 进行选举之后不向成员国要求更多的权力，选 举后，英法等国在议会扩权的间题上把关更严 了，在80 年代上半期议会未能得到什么新的 权力。在不可能马上扩权的情况下，议会一方 面加紧扩权活动，另一方面则努力充分行使已 拥有的权力。
3、欧洲议会所希望的并非仅仅是扩大预算权， 而是全面扩大它的权力，加强自身的作用和地 位。议会得到了委员会在行动上的支持。 4、 在此阶段，议会还努力在刚刚起步的欧洲 政治合作机制中获得权力，然而却收效甚微。 5、在此阶段，议会还获得议员由选民直选的 权力；议会阵容再次得到了扩大。1973 年， 欧共体接受了英国、爱尔兰和丹麦三国。议会 的代表数量从142 名增至198名（英国36 名， 爱尔兰和丹麦各10 名）。