我国政府购买公共服务模式分析

我国政府购买公共服务模式分析作者：赵玉宏郭万超来源：《城市管理与科技》2013年第01期政府购买公共服务已经成为当前我国改革和发展的主要内容和重要目标。

创新政府购买服务机制不仅是服务型政府建设的重要内容，也是建立新型政社关系、培育社会组织的重要途径。

政府采购包括货物、工程、服务等的购买，其中服务包括政府自身的后勤服务，更主要的部分是公共服务。

政府购买公共服务源于西方国家的社会福利制度改革，并从20世纪80年代起在欧美等发达国家得到普遍应用。

通过公共服务的市场化和社会化，政府在公共服务供给机制上引入了市场机制和合作机制。

在中国，随着政府职能从“管治”到“服务”的治理理念的转变，政府购买公共服务作为一种新生事物正呈现出方兴未艾之势，特别是在教育、养老服务、社区公共卫生服务、就业服务及其他各类专业服务领域得到日益广泛地运用，并取得了一些成效。

一、政府购买公共服务的内涵政府购买公共服务（ Purchase of Service Contracting， POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供公共服务的数量和质量，来支付服务费用。

政府购买公共服务是政府提供公共服务的一种方式。

其特点有三：（一）政府购买公共服务不同于公共福利和公共事业财政拨款政府购买公共服务不同于公共福利，如免费医疗、免费公共交通等。

后者是政府针对公民或某些弱势群体的财政支出，与购买之间没有必然联系。

同样，它也不同于公共事业财政拨款。

拨款主要面向特定组织，根据运作预算进行，购买则主要针对特定的公共服务标的，公开开放竞争获得，以服务绩效而非组织过程作为考核依据。

（二）社会组织是政府购买公共服务的提供者社会组织（social organization）这一概念在美国使用得最为普遍，具体指在政府组织和以营利为目的的企业组织之外的一切志愿性团体、社会组织或民间协会，它与政府部门、市场部门共同构成社会的三大支柱。

随着改革开放的深入进行和“小政府、大社会”目标模式的确立，我国涌现出越来越多的社会组织。

从国外发展经验来看，各种社会组织是政府购买服务的重点选择。

在美国，社会组织提供了政府出资所有社会服务的56%、48%的就业和训练服务、44%的保健服务；在德国，志愿社团或福利协会提供了90%的助残服务、70%的家庭服务、60%的养老服务和40%的医院病床服务。

英、法、日等国家都有类似做法。

（三）政府购买公共服务是公共服务的契约化提供模式政府购买公共服务本质上是一种财政性资金的转移支付方式，即政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种模式建立契约关系，由非营利组织或者营利组织等主体来提供公共服务，政府支付相应资金的模式。

简言之，政府购买公共服务的核心是建立契约式服务提供模式，是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府公共服务提供方式。

二、政府购买公共服务模式中外比较（一）政府购买公共服务模式政府购买公共服务的模式，通常根据生产者（主要指社会组织）和购买者（政府部门）是否具有独立性和竞争性来划分，分为“独立关系竞争性购买（又称契约化购买）、独立关系非竞争性购买（委托性购买）、依赖关系竞争性购买（又称形式性购买）、依赖关系非竞争性购买[1]”等四种工作模式。

独立关系竞争性购买模式是指“购买者与生产者之间是独立的关系，不存在人、财、物等方面的依赖关系。

作为购买者的政府能通过公开竞争的程序来挑选有资质的社会组织[2]”。

因此在这一过程中，购买者可以进行公开招标的方式来选择最合适的生产者，从而以最小成本来获得最大收益，体现物有所值的原则。

独立关系非竞争性模式是指“购买双方之间是独立关系。

社会组织不是由购买服务的政府部门为了购买事项而成立，而在发生购买公共服务行为之前，该社会组织就已经存在。

但是在选择程序上，不是面向社会公开招募，而是采用非竞争性的方式。

政府部门为了降低购买的风险，通常偏向于选择有良好社会声誉的组织来实施购买行为［3]”。

这一模式的特点是，虽然在购买公共服务过程中存在潜在的竞争市场，但并没有公开竞争的购买程序，而是政府和社会组织相互选择和协商达成协议。

依赖关系非竞争性模式（又称形式性购买模式）指的是购买者与生产者之间是依赖关系，购买任务是由购买者委派给承接者。

这一模式的特点是，政府处于主导地位，购买行为往往体现政府部门单方面的意志，社会组织通常服从于政府意志，无法自愿、平等地参与到购买公共服务中。

这就决定社会组织只是单纯的执行者，而政府是公共服务供给的实际操纵者，其职能不但没有缩减，反而更加扩大。

依赖关系竞争性模式指的是购买者与生产者之间是依赖关系，购买任务由生产者通过竞争得到。

这种模式在实践中很少见。

（二）政府购买公共服务模式中外比较发达国家或地区在新公共管理理论的指导下逐渐形成了统一的、稳定的政府购买公共服务模式，其政府购买模式体现了制度化、竞争性和独立性等特征，值得我国政府购买公共服务模式方面借鉴。

1．政府购买公共服务的制度化程度比较“制度化程度”的高低可以通过是否制定了法律法规等正式制度明确采用政府购买提供公共服务来进行衡量。

我们把政府购买公共服务纳入正式法律法规和政策文件的称为“制度化”，反之称为“非制度化”，此指标可以透视出政府购买模式的持续性和稳定性。

在制度化程度层面上，国外政府购买公共服务拥有制度性保障，很多国家制定了明文的政府购买实施细则。

例如在东欧，波兰、匈牙利、克罗地亚、阿尔巴尼亚、亚美尼亚、俄罗斯、吉尔吉斯等，均有国家层面对购买服务的立法。

香港关于向非营利组织购买服务，有专门的《受资助非政府组织福利机构的采购程序》、《受资助非政府福利机构的存货管理》、《受资助非政府福利机构的人事管理》、《津贴及服务协议》与《服务文件》、《非政府福利机构纪律守则样本》、《非政府机构工程合约的批出和管理》等。

1997年澳大利亚颁布了与实施就业服务改革相关的《财政管理与责任法》、《联邦服务提供机构法》和《联邦服务提供机构（后续条款）法》等。

［4]正式制度和规则有利于政府购买的长期性、稳定性，也可避免非正式规则的偶然性和临时性。

纵观近年来国内政府购买服务案例可以发现，在制度化程度方面，国内模式呈现多元化趋势。

既有完善和明晰的制度化操作，也有遵照某领导意思的非制度化操作。

比较而言，经济发达地区的政府购买改革更多是增量式改革，制度化程度较高。

比如，深圳市政府购买社会工作公共服务时专门制定了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》等文件。

2003年《政府采购法》实施，其后颁布了政府采购范围。

尽管采购法规定的范围包括货物、工程和服务，但是在采购范围中，对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。

部分地方文件已经对此有所创新，但公共服务购买的制度化必须有待政府采购法律法规及相应财政制度体系的完善。

2．政府购买公共服务的竞争程度比较“竞争程度”有两个属性值，即竞争性和非竞争性。

政府购买公共服务是新公共管理运动的直接产物，该理论的核心是政府事务中引入市场的竞争机制。

那么，采用何种方式确定承包方就是政府购买公共服务的核心指标。

从竞争程度层面上来看，国外政府购买公共服务采用竞争性选择承包方；政府购买的初衷是在政府事务中引入市场机制，提高公共服务的质量并降低成本。

在我国政府购买公共服务中，既有竞争性的筛选也有非竞争性的选定。

即使采用竞争方式，其竞争程度差异也较大，大致可以总结为完全开放的招投标、有资质认定的招投标和邀约招投标三类。

其中最常见的一种形式是依赖关系非竞争性购买模式，这是我国政府在职能转变过程中所出现的一种特殊情况。

政府购买公共服务成立的一个前提条件是购买者和生产者双方是独立的主体，本质上是以契约形式来确定服务关系，除此外还应具备公平和竞争的程序、明确的责任和目标以及第三方的评估机构。

依赖关系非竞争性模式显然还不具备这些条件，但就目前而言，其存在还具备一定的价值，它需要进一步向独立关系竞争性模式转变。

3．政府购买公共服务的购买主体间的关系比较“购买主体间的关系”指的是政府购买公共服务中承包方（非营利组织）与发包方（政府）之间的关系，有独立性和依附性两种，通过承包方的重大决策是否受发包方干预来识别。

在购买主体间的关系方面，国外政府购买主体间是独立的，政府较少干预非营利组织的重大决策，购买主体双方的地位较为平等和独立，这更有利于政府购买中竞争性的贯彻落实。

在我国，由于政府对民间组织实施“双重管理”，以及中国民间组织特定发展环境下可以分为官办、半官半民、草根三类，在购买主体的关系上，存在购买双方非独立、平等关系，存在依附性的可能，就像商业的“关联交易”或者说“体制内循环”。

当前，国内大量的购买项目仍然集中在体制内，也就是政府借用行业协会等民间组织间接垄断公共服务。

三、完善我国政府购买公共服务模式的策略（一）推进购买模式转变，由形式性购买向契约化购买转变契约式公共服务管理，又称作公共服务合同制管理，“是一种将政府权威制度与市场交换制度功能优势互补的复合制度安排，因而这是一种有效的政府职能履行方式；体现了政府‘掌舵’市场‘划桨’，决策与执行分开的公共服务机制，其目的在于有效发挥市场和社会力量提供公共服务的能动作用［5]”。

契约化购买公共服务就是政府在提供公共服务时，通过合同的方式，将生产领域交由企业或社会组织，合同中应规定提供公共服务的内容、双方责任以及资金支付等。

在契约化购买模式下，服务购买有明确的公共服务标的、契约双方主体独立，同时以公开公平竞标作为服务购买的一般原则，目前这种模式在中国还比较少。

面对中国政府公共服务体系建设的迫切需求，以及政府职能转型的挑战，政府有关部门应尽快转变观念，确立公共服务购买机制，大力推进契约式公共服务购买模式。

（二）加强制度建设，构建政府向社会组织购买公共服务的制度体系在完善政府购买公共服务体系的过程中，加强制度建设有助于政府购买公共服务的持续、稳步发展。

政府购买公共服务的制度保障包括健全财政程序，加强采购资金预算透明度，完善相关的管理办法，规范政府购买行为等。

制度化建设可以为更多的社会组织承接公共服务创造平台，更多的社会组织参与将会诱导更高质量的公共物品供给。

明确的制度还可以抵制官员个人因素以及红头文件等中国特色的“变通”方式，以保障政府购买的运行。

因此，政府购买制度化在中国制度变迁中是最重要的指标，也会影响其他指标。

首先，有必要把政府向社会组织购买公共服务的相关内容补充到《政府采购法》中来，在公共财政制度方面，需要把政府向社会组织购买公共服务的内容纳入财政预算范围，规定财政支出管理制度。