_控规调整_何去何从_基于博弈分析的制度建设探讨_衣霄翔
美国的“区划变更”及其对我国“控规调整”的启示
美国的“区划变更”及其对我国“控规调整”的启示衣霄翔;吴潇;肖飞宇【摘要】我国的控制性详细规划源于美国的区划,在理论、价值、方法等方面与之有许多相似之处.对于尚处在探索阶段的“控规调整”工作而言,历经百年发展的“区划变更”工作能够为其提供一定的借鉴作用.所以,本文一方面系统地梳理区划变更的发展脉络,包括其产生、作用、批判以及改革等,并比较全面地掌握区划变更的基本管理方法,包括机构设置、权力安排、变更类型以及变更条件等;另一方面,以区划变更为鉴,探讨控规调整与之不同之处以及可参照学习之处,并借此阐释控规调整的管理要旨、角色职能、作用机理,对未来的发展趋势进行判读.【期刊名称】《城市规划》【年(卷),期】2017(041)001【总页数】7页(P70-76)【关键词】美国区划;区划变更;控制性详细规划;控规调整;弹性机制;自由裁量【作者】衣霄翔;吴潇;肖飞宇【作者单位】哈尔滨工业大学建筑学院;宾夕法尼亚大学设计学院;同济大学建筑与城市规划学院【正文语种】中文【中图分类】TU984自从全国各地陆续编制完成并开始实施控制性详细规划(简称“控规”)，“控规调整”便成为控规实施层面的一个焦点问题。
一方面，从控规调整产生的初衷来看，它是刚性的开发控制框架下一种提高控规适应性和修正能力的弹性机制，不论是从规划编制的局限性还是从城市发展的不可预见性来看，控规调整都是不可避免的，甚至是必要的[1]；然而，另一方面，控规调整的泛滥和随意也对城市的发展和市场的公平造成了一定隐患，甚至是一些可见的消极影响，因此，控规调整一直是受到非议最多的规划实践工作之一。
从全国的控规实践情况来看，各地的控规调整工作都经历了不同程度的改革，也取得了不同程度的成效，但一些消极问题尚未得到根治，控规调整的改革和发展还有很长的路要走。
众所周知，我国的控规源于美国的“区划”(zoning)。
纵观区划百年的发展历程，一种与控规调整相似的管理工作——“区划变更”(zoning variance)①，作为土地开发控制下的一种弹性和救济机制自始至终伴随着区划的实施过程，从早期饱受争议的阶段到如今趋于成熟的状态，区划变更经历了百年的探索与改革。
基于规划委员会制度建设的城市设计实施路径探索
施 ，并注重建立城市设计审查机 制、制定城市设计导则、建立 多方参与机制及完善法律保障。
［ 关键词 】 城市设计； 规划实施管理； 规划理论； 城乡 规划委员会：制度创新 【 文章编号 】 １ ０ ０ ５ － ０ ０ ２ ２ （ ２ ０ １ ７ ） ｏ ８ － ０ ｏ ４ ４ ． ｏ ７ ［ 中图分类号 ］ Ｔ Ｕ ９ ８ １ ［ 文献标识码 】 Ｂ
主导下开展的城市设计 ；如何才能与现行规划管理体 系相 结合 ，发挥管控和引导的积极作用 ，是各地规划
市 的景观风貌、公共空 间、自然环境和生态系统 ，以
及城市文化和城市精神 的塑造 ，越来越成为人们 关注
的重点。国家也将塑造城市特色风貌作为加强城 市规
划建设管理工作 的重要任务之一 ，明确 了要度 建 设 的 城 市 设 计 实 施 路 径 探 索
关于控规动态调整优化的四点思考
关于控规动态调整优化的四点思考摘要：中国经济发展进入新常态，为了应对城市发展的不确定性、复杂性以及市场需求的变化，控规调整呈现常态化态势。
控规调整作为控规刚性管控的弹性机制补充，在弥补控规编制的不足和提高控规对现实需求的适应能力方面具有重要意义。
东莞市在《东莞市控制性详细规划调整管理办法》中提出强化导向、保障底线；分级编制、分类管控；创新机制、增加弹性；扩大细调适用范围四个方面的内容，以便更好地实现城市高品质发展、精细化管理、治理体系和治理能力的现代化。
关键词：控规调整、引领、改革、创新、扩充一、工作背景控制性详细规划（下称控规）作为规划管理的技术手段，在我国五级三类的规划体系中处于承上启下的重要地位，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，是政府调控空间资源及保障公共利益的重要抓手。
新常态下，我国处于快速发展的阶段，城市规划建设逐步由“增量扩张”转向“存量优化”，控规亦进入了“存量优化”时期，规划管理面临新挑战。
在当前规划背景下，控规调整作为控规刚性管控的弹性机制补充，在推进控规有效实施、弥补控规编制的不足、提高控规对现实需求的适应能力、实现规划精细化管理的等方面发挥重要作用。
另一方面，由于城市发展的不确定性、规划行为的复杂性以及当前现实需求多样性等诸多因素的存在，控规与城市发展需求往往存在较大偏差，导致控规调整频繁发生。
而且控规调整逐渐成为城市规划管理中的一种常态化现象和难点问题，使得城市规划管理面临着巨大的挑战。
在当前规划形式下，控规调整一方面应衔接国土空间规划的新要求，贯彻落实国土空间规划改革的价值导向，坚持生态优先、绿色发展、以人为本、推进“城市双修”、治疗“大城市病”等核心要求，以维护国土空间规划的严肃性和权威性，保障国土空间规划得当有效实施，有效推进城市高品质发展、精细化管理，推进城市治理体系和治理能力的现代化。
二、东莞探索自2000年左右启动控规编制工作以来，东莞市基本实现了建设用地控规全域覆盖，目前已经进入了控规的“存量优化”时期。
关于城市规划中控规调整的几点思考
关于城市规划中控规调整的几点思考摘要：城市规划中为合理发挥出控规调整的工作价值，应当采取以下控规调整的工作对策：控规编制工作优化、落实控规调整论证、规调整审查机制、健全公众参与机制等。
本文就城市规划中控规调整工作进行分析探讨。
关键词：城市规划；控规调整；工作对策引言：新时期城市发展建设时，必须加强城市规划工作，并围绕规划部署方案有序推动城市建设。
同时，控规调整工作作为城市规划的重点，为使其发挥出一定的工作价值与作用，需要采取针对性的管控对策，提升城市控规调整工作开展的整体效能。
一、概述控制性详细规划简称为控规，控规调整工作的开展，将对城市的规划发展起到直接影响。
为保证城市整体发展建设的可行性，则需要科学合理的开展控规调整工作，提升城市规划建设整体水平。
二、控规调整对策（一）控规编制工作优化通过对控规编制工作的开展进行分析可知，在具体工作进行时，主要以城市街区为编制单位，开展相关控规调整工作。
由于控规编制的单位尺度相对较大，无法实现精细化城市规划的预期效果，并且在控规与城市规划工作衔接融合时，由于两者始终停留于理论概念层，并没有将其工作精准落地，进而导致城市控规编制工作出现很多问题，无法使其发挥出应用的城市建设导引作用。
为达到预期工作成效，应当落实城市设计研究工作要求，如与上级规划工作衔接时，应当突出城市建设专项规划、综合规划的合理衔接；在与下级部门进行工作对接时，应当细化规划项目的开发意图、要求、标准，以保证控规编制工作的精细化，使得城市整体规划设计水平得到有效提升。
在控规编制时，应当对技术要求进行不断细化，并合理应用现代信息技术，提升控规编制工作的精准性与可靠性。
另外，在不同区域进行控规编制时，应当契合该区域的规划建设要点，科学界定控规编制的具体标准，实现精细化控规编制工作目标。
例如，在控规编制时，应当对经营性项目与公益性项目进行准确界定，为后续的城市建设提供依据。
若针对大地块进行控规时，为避免出现区域发展不均衡问题，则需要对大地块进行精细化控规，如在公益性地块进行控规时，则可以采取点位控制、虚线控制、指标控制等方式，保证控规编制内容的科学性与合理性；若工作人员进行小地块的控规编制时，则需要基于城市规划要求，明确公益性内容，保证城市基础设施建设的有效性。
浅谈控规在城市规划管理过程中的困境与思考 崔双娜
浅谈控规在城市规划管理过程中的困境与思考崔双娜摘要：《城乡规划法》明确规定了城乡规划中控规的法律地位，并根据行政许可计划实施法律框架下的规划和管理。
可以说，《城乡规划法》的公布，使控规的作用得到了前所未有的强化。
从发展的角度来看，近年来，监管控制、设计规则的定位控制已经转变为立法的方式进行，这是决定性的突破之一。
从目前的法律规划体系来看，城市规划的设立图纸是微观控规，责任重大。
从城市规划的角度看，监管是政府管理空间资源的有效方法，也是控规和规划实施监督的基础。
关键词：控规；城乡规划；困境；思考引言从经济学的角度来看，控规管理是整个社会的行为，对社会行为的约束可以通过空间资源关系来考虑，同时控规是对城市空间规划立法，是法律法规。
但在实际工作中，其法律地位存在基础薄弱的问题，在提交、审批和修改等方面存在着不兼容的法律控制问题。
关于控规在城乡规划中出现的问题，主要还是解决规划权威与严肃性的矛盾和问题。
因此，编制控规要尊重市场经济规则，在有效范围内实施刚性和弹性规划，精细化规划过程，并进行灵活管理。
在规划控制的方面，控规单位作为编制的基本单位，应加强监管控制，并进行有效的宏观调控，使公众积极参与规划和讨论，加强对规则实施的定期评估，并进行反馈纠正等。
一、城市规划管理中控规的困境分析（一）认识分析不深入不全面的问题1.一方面是由于对实际情况不清楚，认识深度不足，大部分认识仍停留在图纸中，现状调查是控规最有效、最基础的工作，调查质量非常重要。
但目前的情况是时间紧迫，设计时间和资金少，只进行了粗略的准备，特别是只在地形图上进行调查，而没有全面和详细的现状调查进行研究指导。
有时会遇到尴尬的场景，比如现有下水道系统的建设常被忽略，导致不预留任何排水设备，如果不进行地板找平，就会在使用后出现积水的情况。
2.另一方面是经济分析或不确定性的增加。
目前房地产的价格在持续增加，那么在制定法规时缺乏经济分析导致政策决策的偏差。
控规调整的思考与对策
控规调整的思考与对策摘要：在当前城市规划管理工作中，控规的权威性受到来自政府、社会、民众、甚至规划管理人员等多方面人员的质疑。
控规调整的比例居高不下，调整的内容也随意，能调的，不能调的，一调了之。
笔者对控规调整进行了思考、分析原因，并从规划编制、管理等环节提出了对策。
关键词：控规调整思考对策在当前，控规调整既频繁又随意，办理一个项目，要调整多次控规，使控规的权威性受到挑战，给规划行业带来了很多负面影响。
存在一个很奇特的现象，控规编制费用不菲，编制单位名气很大，资质也很过硬，参与编制人员由大师领衔，工作组人才济济；编制时间充裕，规划成果很丰富，效果图、动画演示形象逼真、气势恢宏；规划论证会开得热烈，论证结论也多以褒奖为主。
但当建设项目开始报批规划手续时，一查对控规却发现，项目基本很少能符合控规要求，导致项目落不下来。
于是政府要求规划部门调整控规。
这使得我们对控规产生了怀疑？如何能避免或减少调整控规呢？一、基本概念作用、地位简介控制性详细规划（以下简称控规）以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。
2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施，为控规提供了法定地位，但控规的频繁调整和法律的权威性之间的矛盾，成为了摆在我们面前的一道难题。
二、当前存在的问题2．1 控规调整比例高在当前规划管理工作中，调整控规已经习以为常。
来一个项目，就要调一次规划，由于每个项目都要求时间紧。
于是项目一来，一看与控规不符，立马开始调控规，因此控规调整的比例相当高。
2．2 控规调整幅度大控规调整幅度也相当大，有的甚至改变了总规强制性内容。
如总规、控规中的绿地，也为了城市经营需要，而调整为居住用地，用于房地产开发；为满足所谓的招商引资需要，把住宅小区周边的规划居住用地调整为工业用地；地块的容积率、建筑限高等指标随意大幅度调整，容积率会由1.0调整到4.0.建筑限高由24米调整到100米或更高等。
《城市规划》杂志2020年总目次
《城f沁則》杂志2〇2〇年总目次规划研究国土空间规划的维度和温度城市规划70年的回顾与展望从古代都江堰灌区看本土人居生态实践思想 —兼论对生态文明时代城乡规划的启发 "城市人"理论的基本逻辑和操作程序未来城市及其规划探索的*■杭州样本"政策干预对区域均衡发展绩效的检验京津冀地区产业演化的历程解读中国城市发展战略规划转型•结合汕头城市发展战略规划的探讨《诗经•大雅•公刘> 的规划解读元.明宫城平面规模研究—基于元大都宫城规模及象征意义分析 发展规划和国土空间规划协同的难点及建议 空间规划的困境.变革与思考长三角一体化背景下的城市空间联系与规划 基于风险投资活动的研究庄少勤，等01 -9 杨保军，等01 -14 袁琳01 -63梁鹤年02 -68 张京祥，等02 -77 张逸群，等04-12陈昭.等05-9郭璐.等〇5-74 赵春晓05-83黄征学06 -9于立，等06 -15 赵玉萍，等06-55多元主体参与的情境化评图模式探析 刘淑虎，等〇6-106—以城乡规划专业高年级设计类课程为例粤港澳大湾区城市治理的沿革与发展 杜雁07 -102汶川地震灾后重建跨区域协调规划实践分析邱建，等〇8-53 —以威州、水磨，淮口三镇为例成都规划建设公园城市的探索与实践 曾九利，等08-112简论〈民法典》与国土空间规划的关联性 吕一平，等09-61经济学实验方法对规划评估的启示 陈铭.等〇9-78非正式“恋地情结"：流动空间的人地依恋魏航.等10-20 —形成过程.权力生产与规划转向新时代省级国土空间规划的特性与构建 余云州，等11_23—基于广东省的实践探索近代自编教材〈都市计划学> 的规划知识体系李季，等11-58 中国城镇化率60%后的趋势与规划选择 王凯，等12-9规划机构改革与空间治理现代化的路径选择苏冬.等12-18 高质量城镇化下浙江省城市群格局新态势研究张雍雍，等增刊1-10 城镇密集区跨县域协同发展的浙江实践与思考周俊，等增刊1一19 从接轨到融合 马素娜.等增刊1-26—上海大都市毗邻区发展策略研究城市化从•半工半耕‘‘到"半工伴读" 蒋宇阳01 -35—教育驱动下的县域城镇化新特征改革开放以来中国城镇化的演进历程.特征与方向乔艺波01-44 —基于人口、经济与制度视角新兴田园城市：移动互联网时代的城镇化理论重构罗震东 〇3-9 城镇化与流动人口家庭空间结构关系研究 陈宏胜.等〇5-19—基于全国大样本数据的分析中国城市流动人口市民化空间分异与治理效率王凯，等06-22中国城市流动人口情感及其社区生活感知研究邹雪瓶，等—以广州市为例城镇化与居民主观福祉关系研究 陈宏胜，等—兼论对城乡规划的检视与启示土地利用发达地区存量建设用地减量化治理研究 郭旭------个新的空间治理分析框架国土空间开发*■源汇•■格局对河道水质的影响陈前虎，%—以杭州市11个排水分区为例从空间规划到土地利用变化 何志超赵春红，等----差异、现状.挑战和未来方向重庆建城以来城市空间扩展及特征研究 郭欢欢，等高铁站点地区空间演化与规划应对 曹阳，等总体规划城市层面国土空间规划体系改革实践与思考陈志诚.等—以厦门市为例-冲突"抑或“协作~ 马淇蔚一生态博弈机制下的城市幵发边界划定路径公共利益共识的形成 安晓娇.等—澳门新城区总体规划公众咨询引发的思考南京市农民工就业迁移轨迹研究 王慧，等—基于••时间-空间-社会-三维视角的分析重庆主城区城市空间结构演变与优化 彭瑶玲，等—基于公共服务功能组织视角上海市老龄化人口的空间分布和影响因素 李涛国际比较视野下的北京医疗资源空间布局探究司志杰，等我国产业园区及其规划技术方法的发展与转变胡壳，等—基于改革开放以来的文献综述住有所居居乐其境单樑，等—新时期深圳宜居城市规划的探索与实践存量发展时期社区足球场建设的方法研究 陈振羽，等城市总体规划文本表达技术实践特征与思考王新哲，等—以〈上海市城市总体规划（2017—2035年）> 为例临空经济区的空间范围识别 胡科.等—对北京首都国际机场的实证分析"城市人"视角下城市基本公共服务设施评估方法魏伟.等—以武汉市为例构建更为韧性的医疗卫生防疫体系策略研究张帆.夸—以北京医疗卫生服务设施为例我国医疗资源供给模式及策略研究 许丽君，等—以重大突发公共卫生事件为背景特定群体就业中心识别方法的修正和检验 王慧，等残疾人视角的无障碍设施低使用率研究 夏菁，等----以南京市为例上海郊区的半化服务现象及空间分布06-3107-1801-52；07-28；10-910- 3011- 8802- 5903-11503-13004-3105-5406-3906-4707- 8107-11008-7109- 8509-9310- 71；11-911- 1511- 7812- 47周建斌，等12-95浙江省县市全域规划的演进与创新 陈勇，等增刊1-5—从城镇体系规划.县市域总体规划到国土空间规划城镇开发边界外*•两山*•转化路径探索 罗湘璟增刊1-41—以浙江省德清县西部地区为例浙江经济转型与县市域总规转变的回顾及实证钱家潍，等增刊1-75—浙江省经济发展中县市域总规的作用研究初探详细规划强制性.开放性，引导性 黄明华，等01-24—以公共利益为核心的居住地块（街坊）开发强度指标体系构建以品质提升为导向的北京城市副中心控规编制杜立群，等〇1-72Open Space Ratio的译名、概念辨析与适用价值陈璐，等08-98对控制性详细规划司法审查及影响的探讨 何明俊11 -38控规调整的技术管理要素与方法研究 衣霄翔，等11-45—兼论实质内容安排的重要性规划与规则 黄明华，等11-52—对控制性详细规划发展方向的探讨社区步行环境的主动式健康干预 谭少华，等12-35----体力活动视角郊野地区全域控制性详细规划技术路径探索王場，等增刊1—84—基于国土空间规划语境城市设计精细化治理时代的城市设计运作 唐燕02 -20—基于二元思辨基于时空行为适应性的城市设计方案评价研究翁阳03 -102—以北京怀柔科学城总体城市设计为例睹始知终方能完善发展徐苏宁，等〇4-62—城市设计中的图层思想溯源城市中心区垂直空间密度解析与立体形态研究曲冰，等05-44陕北黄土高原沟壑区城镇开敞空间分形秩序研究田达睿.等〇7-38总体城市设计的实施策略研究 杨俊宴〇7 -59广场空气质量与空间设计要素相关性分析 闫利，等08 -61—以乌鲁木齐钻石城广场的六个设计方案为例促进公共健康为导向的街道空间品质提升策略陈婧佳.等〇9-35—来自空间失序的视角健康中国背景下健康导向型人居环境规划研究谢劲，等〇9-48—以杭州市为例中国城市空间文化基因探索 牛雄.等10-81景与观：城市眺望体系的空间解析与建构途径杨俊宴，等12-103城市公共环境艺术的多元协同再创作思考陈桂秋，等增刊1-100山水城市总体城市设计的探索 郑浩，等增刊1-106—以台州市中心城区为例本土文化导向下的老城区特色塑造与活力复兴吴宦漳.等增刊1-120—以浦江县城西区块城市设计为例规划管理用途管制中相邻关系的重构 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----以陈庄为例"去中心化"下农业与乡村社会协调发展研究洪亘伟.等〇5_35从乡村建设到乡村运营 申明锐〇7-9—政府项目市场托管的成效与困境近现代乡村规划理论的源与流 乔鑫.等08 -77基于城乡融合理念的新型镇村发展路径研究陈建滨.等〇8-120 —以成都城乡融合发展单元为例乡村"福利型"产业逻辑内涵与发展路径探讨段德罡，等〇9_28城乡一体化背景下苏州乡村空间发展透视刘彬，等09-106 村庄建设用地再开发实施后效应评估体系研究郑沃林，等09-113—以广州市林和村和横沙村为例公共健康导向的乡村空间基因提取与优化研究袁青.等10-51 —以严寒地区乡村为例时空视角下白洋淀村庄空间规划与治理探索王怡鹤，等1〇-63 —以淀中四村为例从特色田园乡村实践探讨我国乡村振兴的路径张伟.等11一97特色田园乡村引领下的县域乡村振兴路径探析赵毅.等11-106 —以江苏省溧阳市为例基于"共同缔造"理念的乡村规划建设模式研究陈超，等11 —117—以溧阳市塘马村为例式微的山地乡村 万成伟，等12-77一公共服务设施需求意愿特征，问题.趋势与规划响应从犯罪预防看徽州古村落的空间结构特征 王益12-87浙江省村庄设计经验及典型手法 张建波.等增刊1-47都市近郊区乡村振兴规划探索 张如林.等增刊1-57一全域土地综合整治背景下桐庐乡村振兴规划实践基于高质量发展的浙江特色小镇实践探索张如林.等增刊1-67城市生态规划高静风频率城市通风廊道规划探索 汪小请.等08-129—-成都市通风廊道的规划实践城市边缘区绿色基础设施网络规划研究 邢忠.等12-57—公益性产出保障导向大城市生态保护与经济发展的矛盾及规划应对蒋蓉，等12-70—成都市中心城区非城市建设用地规划探讨风景旅游高标准规划"水城共融’’的城市副中心的探索杨舒媛.等01 -85开放空间视角下城市绿地概念的现代演变潘仪.等04 -83城市社区绿道的服务效率及设计优化研究 韩西丽.等04-90—以深圳市为例新形势下浙江省风景名胜区定位与发展 李鑫.等增刊1-34—基于自然保护地体系构建下的研究可辨、可塑.可感余伟，等增刊1-91—城市景观风貌规划的创新探索与实践城市交通北京城市副中心交通发展策略浅析 徐铮鸣.等m-8〇分行业居住-就业空间关系及路网交通需求分异时振钦.等02 -87—以广州市为例贯彻《交通强国建设纲要>,推进城市交通高质量发展汪光焘，等03-31我国综合立体交通网规划性质及作用分析姚晓霞.等〇5-104轨道交通与城市空间发展协同的时空响应研究张纯.等05—111----以北京为例可达性叠加效应与空间发展潜力研究 殷子渊〇5-118—剖析香港轨道站域居住空间集聚形态面向实施的公共停车场用地规划方法研究 王波〇8-107—以广州为例国土空间规划构建期大城市交通实践与探索马小毅.等09 -100—以广州市第三轮交通发展战略规划为例新技术、工程规划智慧社会数据基础设施及其在国土空间规划中的应用戴慎志，等02 -27高密度城市的多尺度空间防疫体系建构思考杨俊宴.等〇3-17城乡■•安全健康单元"营建体系与应对策略钱振澜，等03-25一基于对疫情与灾害防-适-用"响应机制的思考赣州古城理水经验对■■海绵城市"建设的启示吴庆洲.等03-84徽州古村落水口空间环境预防功能及安全启示 王益〇3-93国内城市与区域语境下的韧性研究述评 许婵等〇4-1〇6城市防灾减灾规划中提升社区韧性的方法研究马超.等06 -65重大疫情冲击下城市空间治理考验 吴志强.等〇8-9针对传染性疾病防控的城市空间干预策略 王兰.等08-13面向大气防疫的城市公共空间呼吸暴露风险评价李绥，等08-21建成环境对新冠肺炎疫情的影响及循证实践 张庭伟08-33—对美国城市新冠肺炎分布的初步分析重大疫情下城市脆弱性及规划应对研究框架邱建.等09-13城市活力恢复及其影响因子 马琦伟，等09 -22—突发性公共卫生事件情景下的探索空间治理背景下海绵城市规划体系和实施研究王宁.等11-30大数据背景下的通勤模型构建与应用 顾家焕.等11-69----以上海市为例市场05地摊06村庄07短板08周期09价值10局校11配套12国外研究德国规划体系空间要素纵向传导的路径研究周宜笑.等09-68—基于国土空间规划的视角国土空间规划土地用途管制思考 周宜笑1〇-40一基于德国土地利用可持续发展的规划实践<1961纽约区划则例> 立法目的及其实施路线周剑云.等10—102其他活力城乡美好人居人居与高质量发展城乡规划建设与文化传承国土空间规划怎么做责任规划师路在何方？地下空间从规划到实施有多远城市非正规发展与治理自然保护地体系：中国方案音乐剧■■巴黎圣母院"与城市的可听性孙施文.等01-92吴唯佳.等01 -99王树声，等01 -105孙施文，等〇1-112施卫良，等02 -32李迅.等02-39叶裕民.等〇2_44李金路，等02-50华晨02-110致"全国青年城市规划论文竞赛三十周年"规划提高城市免疫力一应对新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会02-115中国城市规划学会倡议书联合教学共促规划学科发展城镇风貌管控的制度化路径更有效的城市体检评估多规合一的实用性村庄规划以史为鉴.可知兴替中国城市规划学会 〇3-1吴唯佳.等03-43吕斌，等03-57石晓冬，等〇3-65张京祥.等03 -74周一星 03 -139一读胡序威先生〈一生无悔地理与规划研究》有感处理“六大关系"实现"五个转变"范锐平〇4-9一以片区综合开发推动新区高质量建设的成都实践2020年金经昌中国城市规划优秀论文奖获奖名单 10-114集体经营性建设用地入市对国土空间演进的影响耿慧志.等12-28<城市规划〉杂志2020年总目次 12潮涌推征途.风劲好扬帆写在浙规院成立四十周年之际陈桂秋增刊1-编者絮语情感免疫学习石楠0102继承与创新 【主持】王树声文境：一种追求城市空间格局人文境界的规划模式李小龙.等01-•彩页端凝：一种凝神会心的人文空间规划设计方法陈旭，等02-彩页绾合：一种以人文节点凝结城市格局的规划手法李小龙.等〇3_彩页并立联辉：一种并置人文标志提振城市格局秩序的规划手法王树声，等〇4_彩页环峙：一种环布人文标志提振城市格局的规划模式张薇，等05-彩页品峙：一种鼎立标志空间塑造城市人文秩序的规划模式王树声，等06-彩页澄心涤虑：一种追求城市人文空间境界的营造理念高元.等〇7-彩页胜绝宜学：一种择胜地巧营文教空间的规划理念王凯，等08-彩页闬捍：一种把控水脉关键处巧营人文节点的规划方式朱玲.等09-彩页以文凝边：一种促进边疆治理的人文空间规划手段徐玉倩，等10-彩页肃其敬：一种追求城市人文空间敬慕感的营造理念来嘉隆，等11-彩页文荫武备：一种兴文事与修武备融合并重的规划设计理念王树声.等12-彩页遗珠拾粹 【主持】阮仪三—国家历史文化名城研究中心历史街区调研安徽省六安市毛坦厂古镇赵逵.等01—彩页海南省澄迈县大美古村袁菲.等02-彩页福建省古田县杉洋古镇袁菲.等03-彩页浙江省绍兴市沥海所城袁菲.等04-彩页浙江省丽水市青田县考坑村袁菲,等05-彩页浙江省丽水市青田县阜山乡袁菲.等06-彩页浙江省丽水市青田县陈宅村袁菲.等07-彩页江西省抚州市金溪县大耿古村段亚鹏.等〇8-彩页广西壮族自治区桂林市兴安县界首古镇赵逵.等09-彩页河北省邢台市路罗镇英谈古寨黄燊.等10-彩页湖北省恩施市红土溪集镇赵苒婷.等一彩页江西省抚州市金溪县疏口古村李久君.等12-彩页04。
浅谈“控规动态维护和调整”对城市建设的作用？
浅谈“控规动态维护和调整”对城市建设的作用？摘要：控制性详细规划作为国有土地出让条件制定的依据，是城市进行规划管理和项目审批的重要依据。
这一制度成为我国在规划方面的实践与探索，拥有了法定的权威性地位，成为了政府治理城市和管理城市的行政手段。
是政府对管理城市土地开发的控制、引导工具。
随着城市发展形势的变化，城市规划也面临各种新情况、新问题，根据各种情况和问题的发展，去应对和解决不断发生的城市建设、发展问题，满足城市发展的各种需要。
因此，控规年度维护和调整成为了晋城市城市规划一项重要工作。
本文以省级重点工程项目晋城市华谊星剧场周边地块控规调整为例，论述在城市建设过程中，控规地块调整对城市建设的作用。
关键词:控制性详细规划年度调整制度建设权威性1、控制性详细规划的作用及调整原因1.1控制性详细规划的作用控制性详细规划是以城市总体规划为依据，以土地使用的用地容积率、建设密度、绿地率等方面控制为重点。
2008 年颁布的城乡规划法，明确了控制性详细规划( 简称控规)的法定地位，作为对城市总体规划的进一步深化和具体落实，在城市规划管理中的地位非常重要，国有土地使用权的出让就是依据控规给的规划条件来进行转让、开发建设。
近些年，在控规指导下，中心城市的功能逐步完善，布局趋于合理，风貌特色明显提升。
在各片区控规的指导下，教育、医疗、文化、体育等公共设施和城市道路及市政基础设施建设项目顺利推进，促进了重大产业项目相继落地实施，加快了城市现代服务业、创意产业的发展，促进了产业的转型升级，为实现城市转型跨越发展提供了有力支撑；同时，也推动了城中村和旧区改造的步伐，通过城中村改造的完成，极大改善城市整体风貌和居住环境，为晋城市宜居城市建设打下坚实基础；通过控规引导，强化城市河流水系、绿地、广场等“四线”的控制，实现了生态绿地等的科学合理布局，方便了市民的日常休闲生活，保障了市民的公共利益，提升了城市的风貌特色，城市生态环境、风貌特色明显提升；最后，严格依据控规进行城乡规划管理，使得城乡规划管理更加科学高效，城乡规划的公共政策属性显著提高。
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59【作者简介】衣霄翔(1983-)，男，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生。
【修改日期】2013-06-12【文章编号】1002-1329 (2013)07-0059-08【中图分类号】TU984【文献标识码】A 【摘要】针对控制性详细规划局部调整工作的一些基本认识和方法问题进行探讨。
首先分析了控规调整的产生和作用，既肯定了其存在的价值，也承认其为一把“双刃剑”，极可能造成广泛的消极影响；进而借助新制度经济学及其产权理论的视角深入剖析了控规调整带来消极影响的原因，并通过利益相关者的博弈分析探寻问题的症结，提出解决问题的途径——有效的制度建设；最后针对问题的症结，结合一定的制度理论，进一步探索控规调整有效的制度化路径，指出当前所需建立的关键制度机制及其基本原则和方法，并提出制度化影响下未来控规调整工作的转型方向。
【关键词】控制性详细规划；控规调整；新制度经济学；产权理论；博弈分析；制度建设ABSTRACT: This paper discusses some basicissues of the concepts and methodology concerningthe adjustment of regulatory planning. Firstly, thepaper analyzes the causes and functions of theadjustment. Although the value of the adjustment isundeniable, it is actually a “double-edged sword”that may cause wide negative influence. Secondly,the paper illustrates the causes of the negativeeffects from the perspectives of new institutionaleconomics and theory of property rights, and tries toaddress the causes of the problems through the gametheory and provide solutions (effective institutionalconstruction). Finally, the paper points out theeffective way and the key factors of institutionalconstruction in combination with some institutionaltheories, the substantial institutional mechanism andits fundamental principles and methods, as well asthe future transitional directions of the adjustmentin fl uenced by related institutions.KEYWORDS: regulatory planning; adjustment; New Institutional Economics; Theory of Property Rights; Game Theory; institutional construction 控制性详细规划(以下简称“控规”)在我国历经20多年的实践与探索，逐步确立了其法定地位和权威性，发展成以法律为支撑、以行政管理为手段的规划实施工具。
控规一经人民政府批准，即成为规划管理部门进行规划管理和项目审批的重要依据。
区别于其他类别的规划，控规的本质特性在于其界定土地发展权和规范土地开发建设上的法定效力和行动能力，可以说它是政府控制和引导城市土地开发的最直接和最有力的工具。
从当前全国各大城市的规划实施情况来看，为了适应现实需要，规划管理部门常常会面临一定的控规调整工作，既有定期的整体方案修编或适时的片区调整，也有大量琐碎的局部地块调整。
本文针对后者的一些基本认识和方法问题进行探讨。
1 控规调整的产生和作用追本溯源①，控规调整是控规的法定框架被确立下来并付诸实施后便即产生、但其运行机制尚不明确的一种规划形式。
不论是在其产生之初还是在接下来不断的被修整和被实施的过程中，控规调整始终饱受多方面的争议。
所以，清楚认识其存在的作用和意义是研究控规调整问题的基础性工作，甚至是前提性的，正如苏腾[1]提出的一个基本价值问题，“控规调整是一种改良，还是一种证明控规失效的应急措施”。
从这个问题的前一假设来看，控规调整将会是控规实施的一种“优化剂”和长效机制；而后者所反映的是一种“不得已而为之”的可能通过其他途径被取缔的暂时性产物。
这两种对立的假设决定了解决控规调整问题的途径导向，一是将重心置于控规调整自身，通过完善其技术管理体系和制度建设来“控规调整”何去何从？——基于博弈分析的制度建设探讨衣霄翔“控规调整”何去何从？衣霄翔PATH FOR ADJUSTMENT OF REGULATORY PLANNING: DISCUSSION ON INSTITUTIONAL CONSTRUCTION BASED ON THE GAME THEORY YI XiaoxiangR e g u l a t o r 城市规划 CITY PLANNING REVIEW 2013年 第37卷 第7期 VOL.37 NO.7 JUL. 201360优化控规的实施；二是将重心置于控规编制或实施的机制上，从而避免控规调整的发生。
然而，现实中这样一个复杂的问题决不能仅仅从上述的某一假设来看待。
一方面，在当前的城市发展背景和建设条件下，控规的调整是“不可避免的”，这样一个结论来源于控规调整是如何产生的。
在此问题上，杨浚[2]归结为两点，一是出于对最大经济利益的追求，建设单位会极力寻求在控规指标上的突破口；二是由于控规本身的编制研究深度不够导致部分控制指标失效。
这两方面基本上涵盖了控规调整产生的直接原因，即总是无法满足的市场需求和不尽科学的规划方案，但这两点仅仅是从现实环境反馈回来的令规划“无奈”的被动原因和消极因素，从某种意义上讲是一种逃避规划低效问题的说辞。
而从城市规划自身的能动性和适应性来看，在“终极蓝图”式的规划向“过程/动态规划”的转型已被广泛认同的前提下，控规在其实施过程中是否本就应留出一定弹性余地，以顺应这千变万化的世界？所以，不论是由于控规编制时的科学性和前瞻性不足导致其在实施过程中难以适应现实发展需要，还是由于城市的发展存在太多的变数导致控规需要实时地进行调整以适应，可以肯定的是，正是由于这些“不确定性”，控规调整已成为一种不可避免的规划工作，显然不能仅仅将其看作暂时性的应急措施来对待，至少在当前的发展背景下，控规调整对控规的实施以及控规得以发挥其作用起到了至关重要的作用。
另一方面，尽管承认其存在的价值，但仍无法断言控规调整对控规的实施真正起到了怎样的作用，是“改良”了原有控规的不足还是导致了“恶化”的控规实施效果，或者是同时具有正面和负面两种效果？李浩等人[3]认为控规的局部调整极有可能“化整为零”肢解了城市发展和规划的整体性，并且强调要警惕这种“局部调整向整体调整的蜕变”；高毅存[4]指出不同的利益主体渗透于控规调整中往往会损害规划的公正性。
诸如此类的问题时刻提醒着人们，控规调整是一把“双刃剑”。
由此可见，控规调整是在“不确定”的规划蓝图和“不确定”的城市发展因素下产生的一种“不可避免”的新的规划形式，它既是我国当前控规实施的重要组成部分，也是当前提高控规适应性和使控规得以发挥其作用的重要机制之一。
同时，必须要认清的是，控规调整不仅是法律框架下控规实施的一种动态修正和维护机制，也极有可能成为法制尚不健全条件下利益主体披着法律外衣追逐和庇护利益的工具；除此之外，更多的由控规调整所引起的消极影响也必须引起关注和得到根治，否则控规调整所产生的作用必然会偏离正轨。
2 调整的消极影响及其原因近些年，国内一些学者开始关注由控规调整所引发的新的规划问题，主要集中在由于多个局部指标调整导致城市整体发展失衡和失控上，具体表现为人口密度、环境压力、公共设施和基础设施配套等一系列问题。
同时，李浩[5]还指出目前控规调整所带来的消极影响还包括公共利益被侵害、不正当竞争所带来的恶劣社会影响以及对控制编制科学性的质疑。
在探讨这些问题之前，可以肯定的是，诸如此类的消极影响并非控规调整产生的初衷，也不是控规调整所必须付出的代价，它们只是在当前系统尚不完善的情况下由某些系统缺陷或漏洞所引起的外部性问题，确切地说，是“负”的外部性。
接下来要探讨的则是这些消极影响即负外部性是如何产生的，以及应该通过怎样的路径去消除或至少是削弱它们。
2.1 根源：弹性空间控规是城市规划制度化的产物，确立其法定地位的目的在于通过建立一种受法律保护的规则去严格约束建设行为，减少城市开发的“不确定性”。
相比控规调整产生以前的控规，调整创造了一个巨大的“弹性空间”，至少在控规调整尚未被严格约束起来以前，这种空间恰恰与控规的初衷背道而驰，在很大程度上滋长了城市开发的“不确定性”。
上述的种种由控规调整造成的消极影响便根植于这个“弹性空间”，具体可以从机会成本和产权理论两个理论视角说明它是如何作用的。
第一，从机会成本的角度来讲，当选择了控规调整这条途径去提升控规的适应能力和修正能力时，便在一定程度上放弃了选择“不调整”能够为控规带来的控制效能。
也就是说，在控规调整为提高控规适应性发生作用的同时，也势必会在一段时间内以削弱其控制力为代价，至少是在整个控规系统取得更进一步完善之前。
由此，控规在被削弱其控制力之后，必然面对更多的“不确定性”，既有使情况更好的机会，也有使之更糟的可能，也即是控规调整所创造的“弹性空间”进一步创造了使城市开发变得更糟的可能性。
第二，控规是一种制度安排，它的重要之处在于直接界定了土地的发展权[6]，表现为土地用途、开发强度等权利归属和利益分配，并通过以行政审批为核心的制度框架去控制土地开发中的资源配置结构。
以新制度经济学的观点[7]②，61产权界定不清是产生“外部性”和“搭便车”的主要根源，产权的明晰性有利于降低“交易费用”③，从这个角度来讲，控规的作用便是通过土地产权的界定在城市开发建设过程中有效地控制“外部性”(实现外部性内在化)和降低“交易费用”。
在此基础上，控规调整进一步为资源的再配置和权利的再界定创造了极大的机会，并且在尚未形成强有力的制度框架去保护控规调整时，这种“再界定”的产权安排具有极大的“不确定性”。