农村集体经营性建设用地流转范围探讨
浅析农村集体建设用地流转制度
应 当采 用 招标 拍卖 挂牌 方式 。第 四种 意 见认为 应 当对商 品住 宅开 发 加 以必 要 限制 。集 体 建设 用 地使 用 和流 转首 先 必须 严格 执 行规 划 ．
在 此 基 础 上 ， 应 当 对 集 体 建 设 用 地 用 于 商 品 房 开 发 加 以 限 制 如 还
有效 的长 期利 益预 期 。中 国不合 理 的二元 经济 结构 和城 乡关系 的对 峙和 冲突 、 弱化 和侵 蚀 了农村 土地 制度 创新 的动 力与 冲 突 。
二 、 村 土 地 使 用 权 流 转 制 度 创 新 中 的 难 点 分 析 农
在 这些 制度 性创 新研 究 中 ，关 键是 要正 确处 理制 度创 新 中的几
个制 约因素 和难 点 问题 。
一
一
对 于集体 建设 用 地使 用权 的流 转方 式 ， 目前 主要有 三 种意 见 。 第 种 意见 认 为应 当首 先 明 确 集体 土 地 所 有权 人 和 使 用权 人 之 间 的
（ ） 体 建 设 用 地 流 转 的 方 式 二 集
近 些年来 ，随着对 我 国农用 土 地的 制度 改革 不断 深入 ，笔 者认 为 ，我 国农村集 体建设 用 地流 转制 度创 新必 须在 保持 农村 土地 集体 所 有 的 基 础 上 ， 农 民 享 有 长期 承 包 土 地 权 利 的 前 提 下 ， 过 赋 予 农 在 通 民交 易 土地使用 权 的权利 ， 允许 农 民在 承包期 内 ， 根据 国 家有关 政策 有偿 转让 其土 地使用 权 ， 实现土 地优化 配置 ， 提高 土地 经营效 率 。
农村集体经营性建设用地入市问题分析
农村集体经营性建设用地入市问题分析农村集体经营性建设用地入市问题是指农村集体土地经营权因城镇化进程和经济发展需要，经过流转或拆分后，进入市场并用于各种开发建设活动的现象。
这一问题在中国农村土地改革与城镇化进程中经常出现，严重影响着土地利用和乡村发展。
为了更好地分析这一问题，我们需要深入探讨其背后的原因和存在的挑战。
一、农村集体土地流转走向市场农村集体土地流转的出发点是提高土地利用效率和农业生产效益，但随着城市向乡村拓展、工业化和城镇化的进程加速，原本用于农业种植生产的土地、荒地和闲置土地出现了新的利用价值。
特别是一些地方政府推动城镇化、新农村建设和新型城镇化旧村改造，将农村土地流转、拆分、打包等渠道合法性认可，并鼓励农民将土地以流转的方式进入市场，这一现象就愈发明显。
二、土地利用和资源消耗压力增大农村集体经营性建设用地入市，背后是城乡经济生产和社会发展带来的需求。
但同时，这也意味着土地利用和资源消耗压力增大。
由于将流转后的土地用于城市建设和工程项目，存在着大量消耗土地资源、水资源和能源等现象。
而且，这一现象也容易导致土地破碎化、碎片化，从而给生态环境造成重大影响。
三、土地所有权和土地权益界定的不清因为涉及到土地所有权和土地权益界定问题，农村集体经营性建设用地入市问题也容易引发一系列纷争和矛盾。
由于现行农村土地制度不完善，很多涉及到土地流转的问题没有明确的法规管理和标准，甚至存在着非法炒作、侵占和非法转让等问题。
同时，因为土地流转使得土地所有者和经营者分离的现象普遍存在，也容易对农民的利益长远产生负面影响。
四、市场需求和规划管理不平衡农村集体经营性建设用地入市问题的背后还存在市场需求和规划管理不平衡的问题。
由于很多土地流转涉及到大型开发项目和城市建设，而土地市场本身也存在供需不平衡、投机和过度开发等问题，因此很容易导致土地利用效率低，土地资源浪费，土地质量下降等。
同时，由于土地流转和入市使得农村土地规划和管理缺乏科学性和有效性，也不利于乡村发展和资源利用的可持续性。
浅议农村集体建设用地流转的制度安排
二、集体建设 用地流 转的制度 安排
十七届三 中全会 明确在 土地 利用规 划确 定的城镇 建
设 用 地 范 围 外 ，经 批 准 占用 农 村 集 体 土 地 建 设 非 公 益 性
业 因破产 、兼并等情 形致使 土地使 用权依法发生转移 的 除外 ” ，在这里 ，立法者 的意 图显然是严格限制集体建
集体 建设用地除企业破产 、兼并外 ，一般不得 出让 、转
让 或 出租 用 于 非 农 建 设 。 ３ 市 场 机 制 不 完 善 。 市 场 机 制 的 基 础 是 价 格 机 、 制 ， 由于 对 集 体 建设 用地 流 转 的 种 种 限 制 ，造 成 国有 土
的主要障碍 ： １ 、立 法 限制 和 滞后 。 现行 的 《土地 管 理法 》第
所有 的。由村 内各该农村 集体 经济 组织或者村民小组经 营 、管 理 ； 已 经 属 于 乡（ ） 民集 体 所 有 的 ，由 乡 镇 农
问题入手 ，探讨集体 建设用地流转的制度设计和安排。
ｉ
、
当前集体建设用地流转的主要障碍
（ 农村集体 经济组织经 Hale Waihona Puke 、管理 。”上述规定 出现 了 镇）
项 目，允许农民依 法通过多种方式参与开发经营并保 障 农 民合 法权 益 ，对依 法取得 的农 村集体 经 营性建 设用 地 ，必须 通过 统一有形的土地市场 、以公开规范 的方式 转让 土地使 用权 ，在符合规划的前提下与国有土地享有
设 用地 流转 ，只有 在企 业破产 、兼 并等 情况 下才能 流
浅议 农村 枭体 般 用地 流粘 的钊 度安 排
杭 州 市 土地 交 易登 记 发证 中 心 王 斌
十 七 届 三 中 全会 通 过 的 《 共 中 央 关 于 推 进 农 村 改 中 革 发 展 若 干 重 大 问题 的决 定 》 ， 要 求建 立城 乡统 一 的 土 地 市 场 ，允 许 集 体 建 设 用 地 流 转 ，从 而 打 破 了 以 土地 所
农村集体建设用地使用权流转浅析
层 出不 穷 。
使用 权流 转中 必须坚 持土地 用途 管制 ， 必须把 符合规 划作 为流转
（ ） 三 加快 农村 土地 所有权 及 使用 权 的确权 登记 ， 晰产权 明 明晰集 体土 地产 权关系 ， ｕ 完成土 地确权 工 作是推进 集体 Ｊ快 Ｊ
（ ） 村 集体 建设用 地缺 乏规 划引导 ， 三 农 无序 流动 多 ， 导致 政 的前 提条 件 。 府 调 控土 地 市场 的能 力被 削弱
无需 的流转 更 多的是缘 于 资本的趋 利性 ， 高收 益 的行 业成 为
流转 的主 要方 向 ， 忽视 了 国家 的产业 政策 和 土地政 策 ， 却 导致 政 建 殴用地 使用 权 流转 重 要环 节 。既 要采 取有 效措 施确 保 土地
府 难 以有效控 制 建 设用地 供应 总量 ， 冲击 土地 利用 总体规 划 和城 确 权 工作 及时 完成 ， 又要 认真 解 决遗 留问题 ， 以减 少土 地流 转过
市 规 划的 有效 实施 ， 成土 地 利用 混乱 ， 造 土地 市场 秩序 受 到严 重 程 中产 权 纠纷 的产 生 。 干扰。 二、 积极 开 展农村 集 体建 设用 斯使 用权 流转 的有 利 条件 （ ） 立健 全收 益分 配机 制 四 建
（ ） 家尽快 出台相 应 的政 策 ， 到有 法可依 一 国 做 农 村集 体建 没用地 流转 的立 法创新 是一项 全新 的实践探 索 ，
国家层 面 由于历 史和现 实 的原因 ， 尽管要 求 出台相 关政 策的呼 声 很高 ， 却始 终没 有 制订相 应 的法规 政策 予 以 明确 。 种制 度建 设 这
推进农村集体经营性建设用地流转、租赁、入股调研报告
推进农村集体经营性建设用地流转、租赁、入股调研报告为贯彻落实党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”文件精神，按照市委《“深化要素市场改革”调研实施方案》要求，我局高度重视，成立了课题调研组，采取座谈，实地考察交流等形式广泛开展调研。
现将我市农村集体经营性建设用地流转、租赁、入股有关调研情况报告如下：一、农村集体经营性建设用地的概念根据《土地管理法》第四十三条规定，我国集体建设用地分为乡镇企业用地、村民住宅用地和乡（镇）村公共设施和公益事业用地。
农村集体经营性建设用地的定义范围目前没有明确界定，但可以从相关文件规定中进行推断。
2002年国土资源部11号令《招标拍卖挂牌国有土地使用权规定》最早提出“经营性用地”概念，从该规定第四条可以初步推断出“经营性用地”是指土地用途为商业、旅游、娱乐和商品住宅等的各类用地。
2007年国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让建设用地使用权规定》第四条将工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅并列，俗称“五类经营性用地”。
结合经营性建设用地的盈利特性，结合前面分析“国有经营性建设用地包括工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅”，我们认为，在农村集体建设用地方面，只有乡镇企业用地才符合集体经营性建设用地的性质。
同时，考虑到乡（镇）村公共设施和公益事业用地的实际利用情况，在符合规划和用途管制的前提下，已废弃的乡（镇）村公共设施和公益事业用地依申请经依法批准后，也可转变为集体经营性建设用地。
宅基地和正常使用的乡（镇）村公共设施和公益事业用地应排除在经营性建设用地之外。
二、农村集体经营性建设用地利用的必然性及重要意义新《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。
但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外。
农村集体经营性建设用地入市的难点问题论析
农村集体经营性建设用地入市的难点问题论析农村集体经营性建设用地入市是当前中国农村改革的重要任务之一，旨在解决农村土地流转、集约利用和产权改革等方面的问题。
随之而来的是一系列的难点问题。
本文将对农村集体经营性建设用地入市的难点问题进行论析。
一、土地流转问题农村集体经营性建设用地入市需要通过流转方式将集体经营性建设用地的使用权转让给实际经营主体，而目前农村土地流转过程中仍然存在一系列问题。
农村地区农民对土地的情感依恋较重，不愿意将土地流转出去，导致土地流转难度大、效率低。
一些地方政府在土地流转过程中存在着不公平的现象，导致农民的合法权益受损，进一步加大了土地流转的难度。
二、产权问题在农村集体经营性建设用地入市的过程中，产权问题也是一个难点。
目前农村集体经营性建设用地的产权归属不清晰，存在多头管理、多层剥夺等问题，导致了集体经营性建设用地无法有效入市。
目前对于农村集体经营性建设用地的产权确认机制尚未完善，导致产权确认不清晰，致使很多土地无法真正进入市场。
三、政策法规问题在农村集体经营性建设用地入市过程中，政策法规问题也是一个难点。
由于目前的相关政策法规并不完善，导致很多细节问题无法得到明确的规范和引导；在建设用地入市的过程中，相关政策法规的制定、变更和执行也常常会出现不确定性，给实际操作带来不小的难度。
四、资金问题农村集体经营性建设用地入市需要大量的资金支持，但目前国内外资金对于农村集体经营性建设用地入市的投入并不多。
由于农村地区的市场规模较小，风险较大，很多投资者并不愿意涉足这一领域，导致资金难以到位，制约了农村集体经营性建设用地入市的进程。
五、社会认知问题在农村集体经营性建设用地入市过程中，农民对于市场经济的认知程度和能力不足也是一个重要的难点问题。
农民受传统观念的影响，对土地的使用和价值理解存在一定的偏差，不愿意将土地流转出去或者以市场化的方式进行开发利用，导致很多潜在的集体经营性建设用地无法有效入市。
关于集体建设用地流转收益分配主体及归属的思考
在初 次流 转 中 ， 民集体 是 集体 土 地 的所 有 农
权 人 ， 是土 地流 转 收益 的分配 主 体 。但 是 从 农 也
在 再次 流转 中 ， 集体 建 设用 地使 用 权流 转 发
和 解 决其 主体 虚位 问题 指 明 了方 向 。我 们认 为 ，
农 民集体 所有 是一 种 集体 成 员 的共 同共 有 ， 从 但
收 益 分配 机 制 问题 是集 体 建 设 用 地流 转 制
度创 新 的核心和 关键 。 体建 设用地 使用 权流 转 集
收益 分 配主要 涉及 地 方政 府 、 民集 体和农 民三 农 方 的利益 ， 流转 收 益分配 机 制 的探 讨 主要 就 是 对 要理 顺 上述三 方 利益 主体 之 间 的关系 ， 探析 各 利 益主 体 参与 流转 收益 分配 的模 式 ， 以解 决流 转 收 益如 何在 各利益 主 体之 间配置 的 问题 。
从 各流 转试 点实践 来 看 ， 民集 体作 为集 体 农 建 设用 地 的所有 权 人 ， 收 益分 配 中都 获得 多 数 在
收益 ， 有分 成 比例 逐渐 增 加 的趋势 。从安 徽 芜 并 湖 ５成 收 益 分成 ， 后 来 湖 州 、 到 临沂 等 地 的 ８成 以上 分 成 ， 到 广 东 、 南等 地 几 乎 全 部 收益 归 再 湖
２ 实践 总结及 建议 ．
再 次 流转 中， 涉及 的收益 分 配主 体 主要 是集 体 建 设 用 地使 用 权人 ， 民集 体 已经 不 是收 益 分配 主 农 体 ，因此 农 民也 不 能作 为本 集体 成 员获 得 收益 。 但 是 如 果集 体 建 设用 地 的使 用 权 人 是 本 集 体 或 本 集体 以外 的农 民 ， 其 流转 其 已获 得 的用 地 使 在
对农村集体建设用地流转的思考
际情况看 ，其积极的作用是十分明显的 ：
１ 、有利于合 理配置土地资源 。由于实现 了土地
与资本的市场 流动 ，二者就能 实现最佳结合 ，产 生 最佳效益 ；这有利于保护耕地和节约耕地。
２ 、有 利 于 盘 活企 业 ，盘 活 闲置 土 地 。进 人 流 转
一
２ 、集体建设用地必须符合规划 ，依法取得 ，统 管理 。由于集体建设用地相 对于农用地有较 高的
我 国现行 的土地一级 市场是 国家垄 断的 ，如果 允许集体 建设用地 流转 ，其实质就是允 许进入土地
一
级 市场 ，如何合 理地确定地方政 府和集体经济 组
织 的利益分配关 系 ，都需要进一步探 索 ，更要建立 公平合理的土地收益分配机制。
一
、
集 体 建 设 用 地 流 转 的 作 用
力量 。
体建设 用地流转割裂 开来 ，要将集体建设用 地流转 纳入城 乡建设用地流转统一 大市场 中来 ，统一 市场
供应 ，统一市场管理 。
３ 、集 体建 设用 地流转 在 内容和形 式上 要有 突
破。在 内容上 ，除国家非盈利性公益事 业用地和房
地产开发项 目必须先 征为 国有外 ，其 它类 型 的土地
收益 ，如果 没有严格管理 ，就会 导致农用地大量转 为建设用地 。因此 ，集体建设 用地流转 的一个基 本 前提是所 有集体建设用地 安排必须符合土地利用 总 体 规划 ，农 用 地转 为建 设用 地必 须 在规 划 的控 制 下 ，按 年度 用地计划实行农用 地转用 ，任何建设 用 地 的取得必须是依法 取得 。在管理上 ，要搞 “ 两种 权利 ，一个市场 ”，不 能将城镇 国有土地市 场与集
项 目用 地 预 审 制 度 至 实施 以来 ，在 引 导 建 设 单 位 科
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但农 村 集体 经 营性建 设用 地 究竟 指 哪些 土地类 型， 中央 政策 、 法 律 法 规 没 有 明确 ， 学 者 们 大 多将 其
与农 村集 体 建设 用 地 混 为 一 谈 ， 专 门研 究 较 少 。现
Ｖｏ １ ． １ ５ Ｎｏ ． ６ ＮＯ Ｖ． ２ ０１ ５
农 村 集 体 经 营 性 建 设 用 地 流 转 范 围探 讨
杨 遂 全 ， 孙 阿 凡
（ １ ． 四川大学 法学 院， 成都
摘
６ １ ０ ２ ０ ７ ； ２ ．四 川 大 学 经 济 学 院 ，成 都
６ １ ０ ０ ６ ５ ）
第 １ ５卷 第 ６ 期 ２ ０ １ ５年 １ １月
西北农林科技大 学学报 （ 社 会 科 学版 ）
Ｊ ｏ ｕ ｒ ｎ ａ ｌ ｏ ｆ Ｎｏ ｒ ｔ ｈ ｗｅ ｓ ｔ Ａ＆ Ｆ Ｕｎ ｉ ｖ ｅ ｒ ｓ ｉ ｔ ｙ （ Ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｌ Ｓ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ Ｅｄ ｉ ｔ ｉ ｏ ｎ ）
制度 构 建及 其 收益 分 配 方 面 ， 认 为 当前 我 国集 体 经 营性 建设 用 地存 在流 转无 序 、 效率 低下 、 隐形 市场 活 跃、 权利无保 障、 收益 分配混乱等问题¨ ２ ； 实 施 与 国有 土 地 同等人 市 、 同价 、 同 权 流转 后 ， 会 加 大 农 村 内部 干 群 收益 分 配 矛 盾 和争 地 矛 盾［ ４ ］ ， 可 能损 害农
其 重要 。 现 实 中农 村 集体 经 营 性 建 设 用地 事 实 混 同 严 重 ， 应 以 落 实 宅基 地 与 公 益 用 地 确 地 、 确权 为保障 ， 在 遵 守规 划和 用 途 管 制 前 提 下 处理 好 政 府 与 市场 的 关 系 ， 以 实现 有 效 入 市 与 降低 风 险 的 双 重 目标 。
民土地 财产权 、 破坏耕 地 保护 ］ ， 主张应从 法 律上 明
度 。其后 的 中央 一 号 文 件 也 多 次继 续 强 化 该 思 想 。
这 一 政策 被 视 为 我 国新 一 轮 土 地 制 度 改 革 的突 破 点ｎ ］ ， 对解 决 城乡 土地 分治 ， 建 立城 乡一 体 化 的房地 产市场 ， 变政 府 主导 为市 场调 节 ， 全面 建立 社会 主义
市 场 经济 体 制起 着 至关 重 要 的制 度 作 用 。然 而 ， 取 代 政 府征 收 拍卖 ， 全 面 实 现 集 体 经 营 性 建 设 用 地 的
直接 入市 ， 会 触 动 到地 方 政 府 、 土地 使 用需 求 方 、 农 村 集 体 和农 民等 多 方 主 体 的利 益 。 以 立 法 方 式 明
收 稿 日期 ： ２ ０ １ ４ — ０ ４ — ０ ３
法 与列 举排 除 法并 存 的方 式 予 以范 围界 定 ， 以实 现 实 体土 地权 利 变化 与 法 律 稳 定 性 、 权 利 统筹 与改 革
创 新之 间 的协 调 。
基金项 目： 国家社会科学基金重点项 目（ １ ３ ＡＪ Ｙ０ １ ３ ）
要： 集体 经 营 性 建 设 用地 入 市 关 系到 城 乡一 体 化 资 源 配 置 与 利 益 共 享 格 局 的 构 建 ， 是 我 国 集 体 建 设 用 地
ห้องสมุดไป่ตู้
改革 的 突 破 点 。作 为 未 来 可设 计 为 部 分 取 代 我 国 土 地 征 收 制 度 的 一 种 新 型 用 益 物 权 ， 采 用概括 法与 列举排 除法 ， 构 建起 以 用 途 规 划 及 管制 为 核 心 、 以 经 营性 为衡 量 指 标 ， 与农村宅基地 、 公 共 公 益 用地 相 行 并 列 的 流 转 范 囤 体 系极
关键词 ： 集 体 经 营 性 建 设 用地 ； 流转 范围； 用途规 划； 确 地 确 权 中图分类号 ： Ｆ ３ ０ １ ． ２ 文 献标 识 码 ： Ａ 文章编号 ： １ ０ ０ ９ —９ １ ０ ７ （ ２ ０ １ ５ ） ０ ６ ～０ ０ ０ １ 一Ｏ ６
党 的十八 届三 中全会 突破 性 的改革 措施 之 一就
确集 体 经 营性 建设 用地 的 内涵 、 范畴 ， 肯定 其使 用权 的“ 裸体 ” 交易 ， 设立 有形 市场 ， 完 善价格 及 收益 分配 等 机制 ， 同时 ， 加大 向集 体土 地所 有者 和原 使用 者倾
斜 的分 配力 度 ， 明 晰政府 职 能 ， 加 强对 基层 权力 的监
有文 献研 究 主要 集 中在集 体经 营性 建设 用地 的流转
是 提 出“ 在 符 合规 划 和用 途管 制前 提下 ， 允 许农 村集 体 经 营性建 设 用 地 出 让 、 租赁 、 入股 ， 实行 与 国有 土
地 同等入 市 、 同权 同价 ” ， 要 用 集 体 经 营 性 建设 用 地 直 接 人市 取 代 现 行 的政 府 征 收 拍 卖 土 地 的 法 律 制
确、 规 范 集体 经 营 性 建 设 用 地 直 接 人 市 的确 权 、 流
督 力度 。事 实 上 ， 只有 确 定 了农 村 集 体 经 营性 建 设 用地 的涵盖 范 围 ， 才 能谈 得 上 对 其 流 转 制度 的合 理
构 建 和收益 的合理 分 配 ， 本 文 认 为 以用 途 规 划 为核
转、 程 序 等 内容 ， 可 在 一 定 程 度上 指 引 、 规 范 各 方利
益 主体 的行 为 ， 从 而达 到 政策 预期 效应 ， 作 为 流转基 础 的农村 集 体经 营性 建设 用地 范 围及 具体 涵 盖类 型 更 是 需要 政 策 明确 。
心、 以经营性 为 衡 量 指标 ， 以 确 权 为保 障 ， 可将 集 体 经 营性 建设 用 地构 建为 与集 体公 共公 益设 施用 地 和