农村集体建设用地流转：政策分析、配置效应及政策选择

农村集体建设用地流转：政策分析、配置效应及政策

选择∗

张梦琳，陈利根

南京农业大学公共管理学院，南京（210095）

E-mail：zmllxb@

摘要：限制农村集体建设用地流转的政策取向已不符合市场经济的发展及资源优化配置的要求，处于失效状态。而允许集体建设用地流转可以改变了资源配置方式、适应了市场经济发展的内在要求；缓解了供需紧张、减少建设占用耕地的潜在威胁；实现了帕雷托改进、增进社会福利。基于市场失灵的客观存在，集体建设用地流转需要加强国家宏观调控与管理力度以消除市场失灵。而集体建设用地流转公共政策重新定位的关键在于政府职能的成功转变。

关键词：集体建设用地，流转，政策分析，配置效应，政策选择

对于农村集体建设用地流转，我国法律政策一直持限制甚或禁止的态度。这是在我国过去计划经济下以及市场经济条件欠完善，土地管理效能不能适应对放开集体土地使用约束的需要等各种社会发展背景和人们对土地权利的认识没有形成共识下产生的。然而，随着社会经济的发展，农民土地资产价值意识的提高，在城镇国有建设用地不能满足经济建设对用地数量的需求、征地制度彰显对农民权益重视不足的背景下，农村集体建设用地逐步由“隐形市场”，向“公开”、“合法”之势开始流转且呈扩大势头。

公共政策的制定要有效地增进与公平地分配社会公共利益。对于农民这一占中国人口绝大多数的群体来说，土地无疑承载着更多的功能。农民也理应从土地上收获更多的福利。而允许集体建设用地流转将是对保障农民权益，优化土地资源配置的一个很好诠释，也是社会主义新农村建设的要求。然而，集体建设用地流转并未得到国家立法层面的承认与保护，现实中也存在因缺乏可行的公共政策体系，不能对流转进行有效规制而导致损害农民利益、破坏耕地资源的现象。因此，推动农村集体建设用地流转，探讨制定有效管理农村集体建设用地流转的政策取向，对于建设社会主义新农村、构建和谐社会都具有重要意义。

1. 农村集体建设用地流转的政策解读

《土地管理法》第2条规定“土地使用权可以依法转让。”第63条规定“农民集体土地使用权不得出让、转让、出租或用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形使土地所有权依法发生转移的除外。”第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。

根据上述规定可知，除兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用集体建设用地外，集体建设用地使用权不准出让、转让、出租。已经取得集体建设用地使用权的，除法律规定情形外亦不得进入流转程序。现行《物权法》第151条规定，以集体所有的土地作为建设用地的，仍然应当依照《土地管理法》等法律规定办理。可见，国家立法对农村集体建设用地流转问题持谨慎和有保留的态度。在我国现行法律体制

∗本课题得到高等学校博士学科点专项科研基金项目：“农村集体建设用地流转的资源配置效应与调控机制研究”（项目批准号：20070307022）；国家自然科学基金项目：“集体建设用地流转：主要模式、驱动机制与公共政策选择”（项目批准号：70673037）的资助。

下，农村集体建设用地使用权流转限制是比较严格的，可以说基本上是被禁止的。

2. 农村集体建设用地流转的公共政策分析

2.1 限制农村集体建设用地流转政策的失效

国家对农村集体建设用地的公共政策取向一直是严格限制其流转的，由此导致农村集体建设用地长期不能合法地进行流转，农村集体建设用地市场处于相对封闭的状态。政府的无效干预或干预过度必然导致政府失灵，进而导致公共政策失效。公共政策失效是指一项公共政策在运动中的效力退化过程或效力丧失状态，它在实施过程中无法促进社会资源的优化配置，有时反而导致政策本身资源和社会其他资源的浪费。一项公共政策是否有效，其最高的评估标准是其效应标准。所谓效应标准是一政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小来评估政策的标准。[1]

1. 生产力标准。任何公共政策，其最终结果的衡量标准是看他是否有利于生产力的解放和发展。离开这一标准就会偏离社会的基本发展方向。各地的流转实践证明了集体建设用地流转有助于为农村提供建设资金，推动农村工业化、城镇化进程。而另一方面，农村集体建设用地流转的真正原因是农村生产力发展的结果，其流转趋势不可阻挡。如果一味地限制集体建设用地流转，不仅使公共政策失效，也将会限制农村生产力的发展，这就偏离了“三农”和建设社会主义新农村的价值取向。

2. 社会公正标准。政府等公共部门是通过公共政策对社会进行公共管理的，这种管理的根本宗旨是求得社会的公平、公正。以现行国家对集体建设用地流转的公共政策取向，集体土地使用权要进入市场，唯一途径即须经政府征收转为国有土地再予出让（使用权）方可。国家通过征用手段将集体土地以较低成本转为国家所有一直受到理论界的质问，虽然在新土地管理法实施后征用补偿费用较以前有了很大的提高，但国家征用集体土地后出让给使用者仍然获得高额差价利润，通常这一利润被用于城市的公共建设投资，集体往往得不到直接惠及，这种做法在城乡二元经济结构差距越来越大的今天存在极大的不合理，从某种程度可以说是国家忽视了集体利益。

3. 公众回应标准。农村集体建设用地大量流转已是不争的事实。农民的实践是对国家公共政策最好的回应。对农民和村集体而言，过低的征地补偿实现不了土地的转用价值，因而采取不征而自行转用流转的方式；中央和地方政府在征地过程所收取的各项费用又较多较重，这些费用远远多于对集体和农民的征地补偿费，对土地使用者而言，用地成本较大。出于经济利益考虑，用地者具有直接使用集体土地的巨大利益冲动；而基层政府为了发展地方经济，突破土地用途管制制度下中央政府对地方政府在建设用地供给决策授权上的限制，获得更大的土地资源配置权力，地方政府也积极参与推进集体建设用地流转制度创新。

可见，限制农村集体建设用地流转不利于生产力的发展，也有违社会公正。当然也得不到公众的有效执行。

2.2 限制集体建设用地流转的公共政策变迁

罗伯特.埃斯顿（Robert Eyestone）认为公共政策就是“政府机构和他周围环境之间的关系”，他的见解可以表达为 P=f（G，E）。[2]即政策取决于政府本身和环境两个变量的共同作用，在实践中表现为政府以政策为手段，以求得政府和环境（政府治理下的社会及外部）的稳定共存。现行有关集体建设用地控制的政策和法律是以计划经济体制下农村土地的静态管理模式为背景制定的，在我国市场经济逐步完善、农村土地市场日益活跃的今天，这一立法