关于加快推进农村集体建设用地流转的建议

关于加快推进农村集体建设用地流转的建议

骆跃强

农村集体建设用地流转是农村土地制度改革的重要内容，也是农村土地问题中的焦点性问题，关乎农村经济社会的发展与稳定。与允许农村集体土地承包经营权流转不同，长期以来，我国法律一直限制农村集体建设用地直接进入市场流转。现有的唯一合法途径是由国家通过土地征收制度的安排将集体土地转为国有。国家不仅垄断土地的一级市场，而且征地补偿缺乏公平合理。不仅导致集体土地所有权与国有土地所有权没有得到平等保护，而且剥夺了农民在土地上的发展权，牺牲了农村集体和农民在土地上的合法权益。农村集体建设用地流转的现实需求和现有法律的规定之间形成了巨大的矛盾和冲突。为此，广东、河北、重庆等许多地方突破现行法规的限制，出台了《农村集体建设用地流转办法》，将农村集体建设用地流转纳入了规范化、法治化轨道。从实践成效来看，农民最大最重要的资产房产得以盘活，农村非农产业的发展得以加快，农民的住房条件得以改善。从我省近年各地的用地指标来看，远不能满足发展的需要，为此，应着重探求通过其他途径解决好建设用地缺口问题，现在可以并且能够采取的方式是加快推进农村集体建设用地流转。

一、当前农村集体建设用地利用存在的主要问题

1、农村集体建设用地利用率很低。以临武县为例，全县地形以山区、丘陵为主，为了方便农业生产，长期以来农民集中居住比例相对较小，农户分散居住的占40%以上。

2、农村集体土地的权属管理滞后。集体建设用地的权属登记、四至界限划分、发证等管理工作不完善，集体建设地使用权证上只有宅基地的面积，不包含晒坪、圈舍等生产用设施面积。

3、农村集体建设用地闲置现象明显。随着农村劳动力的转移、村小学的合

并、村庄建设缺乏科学规划等原因，农村出现了大量的闲置地和空置的住宅，空心村现象越来越严重。据不完全统计，临武县现有闲置的农村住房有近万户、面积达上百万平方米，加上闲置企业、工矿和学校等农村建设用地，可挖潜力近10平方公里。

4、农村集体建设用地流转中的违法、违规问题时有发生。在实际工作中，各地集体建设用地早已突破了原有的使用范围，这种做法与农村工业化、城镇化的趋势相符，却与现行的法律法规发生明显的冲突，适时修改法律法规已成为迫在眉睫的事。

5、集体建设用地流转收益分配欠规范。当前，在农村集体建设用地流转过程中缺乏保护农民权益的机制，农民在土地流转中因为意识、信息等方面的缺乏，致使其处于劣势地位，利益没有得到充分的体现。

6、政府缺乏对集体建设用地流转和利用的有效管理。目前，郴州市仍至湖南省都还没有一个具体的《农村集体建设用地流转办法》，集体建设用地流转基本处于自发和无序状态。

二、加快推进农村集体建设用地流转的思路

建议明确农村集体建设用地流转改革的总体思路：按照城乡统筹发展要求，改革农村集体建设用地使用制度，推动农村集体建设用地在符合城市规划与国家土地用途管制的前提下进入市场，进一步完善法律制度，实现集体建设用地与国有建设用地的“同地、同价、同权”，达到“两种产权、一个市场、同等权利”的目标，打破土地制度上的城乡二元结构，保障广大农民群众的土地财产权利，促进农村经济发展。集体建设用地流转改革必须确保两个底线：坚持建设用地总量控制和用途管制；切实保障农民合法权益。

三、加快推进农村集体建设用地使用权流转的建议

（一）积极探索集体建设用地流转改革。一是明晰集体建设用地产权主体。明确乡镇、村和村民小组对于土地的权利边界和内涵，并依法保护各自的合法权

益。二是改革农村集体建设用地使用制度。在保留集体土地所有权的前提下，允许以出让、出租、入股、联营、转让等方式进入市场，以便在更大范围内合理配置土地资源。三是通过改革赋予集体土地所有权与国有土地所有权同等的权利。当前迫切需要解决的是：集体建设用地要有抵押权和允许各类企业使用集体建设用地。

（二）严格集体建设用地的总量控制和用途管制。一是要完善相关规划。在农村集体土地流转前，要完善区域发展的总体规划、产业发展规划和土地利用规划，编制年度农村土地流转规划，免集体建设用地利用的分散性、随意性和盲目性。二是对农村集体建设用地流转实施总量控制。将集体建设用地进入市场流转的数量纳入新增建设用地的总量控制和年度土地供应计划，落实耕地保护计划，节约土地资源，实现可持续发展。三是集体建设用地流转必须严格实行土地用途管制，可以兴办各类工商企业，兴办公共设施和公益事业，兴建村民住宅等。

（三）加快建立和完善集体建设用地流转的价格机制。一是要建立农村集体建设用地的流转服务体系。要建立县、乡镇、村三级农村集体建设用地流转服务体系。二是建立公开竞争的土地有形市场，完善市场价格形成机制，通过市场机制决定土地价格。三是加快建立定级估价制度和价格管理制度。四是大力发展土地交易的中介组织，包括评估机构、土地融资服务机构、土地保险机构等，加强政府对土地交易中介服务机构的指导和监督。五是允许协议出让与招拍挂等多种方式并存。

（四）规范集体建设用地流转收益分配关系。一是加快集体经济组织产权制度改革，推行农村集体资产股权制。二是建立规范的集体建设用地流转的程序。根据集体建设用地所有权和使用权的主体不同，采取不同的流转程序，属于村（社）所有的集体建设用地要经过公示及村民（社员）大会或村民代表（户主）会议充分讨论，并得到2/3以上的多数同意，否则不能进行土地流转。三是建立合理的土地收益分配机制。农民作为集体土地的所有者和使用者，应该获得集体

土地流转的主要收益，要通过规范集体土地流转收益的分配办法和完善收益分配的程序，保障农民的合法权益。

（五）加强集体建设用地流转收益的管理。集体建设用地流转收益的集体经济组织所得部分，如租金、一次性土地有偿使用费、股份分红等，必须首先用于解决农民的社会保障问题，包括医疗、养老、失业保险等，其他部分可以用于兴办集体公益事业和基础设施建设以及其他发展农村经济的事业。

（六）加强政府对集体建设用地流转的规划指导和监督管理。各级政府按照职责分工要加强对农村集体建设用地流转的指导、规范和监管。加快制定符合省情、市情的《农村集体建设用地流转办法》，使农村集体建设用地流转能够有法可依，有章可循。

（七）逐步解决集体建设用地的历史遗留问题。一是要对过去形成的违法违规用地进行甄别，根据不同情况提出处理意见。对于取得认定，合法使用农村集体存量建设用地的企业和个人，需要补办项目审批、规划审批等相关手续时，规划、发改、建设等有关职能部门应当给予必要的协助和支持，加快办理，以便企业能够获得各项合法手续。制订配套政策，鼓励违法使用集体建设用地的单位和个人，补办土地使用权流转的相关手续。

作者系临武县政府副县长