对中国成品油流通体制改革的再思考

对中国成品油流通体制改革的再思考作者：孙仁金马杰熊冠林来源：《中国石油大学学报(社会科学版)》2008年第05期[摘要]随着国际油价持续上涨、中国原油及成品油批发市场放开，中国成品油流通格局及竞争环境相应发生了改变，现行的成品油流通体制逐渐暴露出一些缺陷，迫切需要进一步改革。

中国要继续发挥两大集团的主渠道作用，引入可控的市场竞争主体；建立科学合理的成品油价格税收调节机制、石油储备体系、有效的法律监管体系，以保证成品油市场健康、稳定地发展。

[关键词]成品油；流通体制；改革；市场主体；价格从2003年开始，“油荒”问题反复出现，而且影响范围越来越广，有愈演愈烈之势；成品油“批零倒挂”长期存在，极大地挫伤了炼油企业生产积极性，进而影响成品油市场稳定；成品油流通领域竞争不足的问题有更加严重的趋势，民营成品油流通企业萎缩现象日益严重。

“油荒”、“批零倒挂”以及成品油流通领域竞争不足等问题的出现是中国成品油管理体制长期“畸形”的集中体现，表明政府对成品油价格和资源配置的强势干预政策已经无法适应中国社会经济的市场化进程，现行的成品油流通体制仍然存在一些问题，需要进一步深化改革。

一、中国成品油流通体制发展历程及现状在中国现行成品油流通体制中，市场主体、准入门槛、定价机制是最关键的环节，这三项内容是成品油流通体制改革中最重要的问题。

(一)流通主体与准入门槛目前，中国成品油市场主要存在着三种力量。

第一种力量是中国石化和中国石油这两大公司。

两大公司控制着国内成品油供应的渠道，掌握着市场绝大多数的零售份额。

据统计，截至2006年底，全国共有成品油批发企业2505家。

其中，中石油、中石化全资和控股批发企业1682家，占总数的67％；全国共有加油站9.5万座，其中，中石油、中石化全资、控股及特许加油站数量占加油站总数的51％。

第二种力量是民营油气企业。

据统计，截至2005年底，民营油气企业有8万多家，100万员工，具有民间资本的加油站约4万座，成品油销售量占市场份额不足20％，同时，民营企业总体处在规模小、分散化、技术弱、无品牌的弱势地位。

第三种力量是国际大石油公司。

BP、壳牌、埃克森美孚等与中国石化、中国石油合资建立了几千座加油站。

虽然合资加油站数量所占份额小，但它们进入的却是中国经济最发达、中国成品油需求量最大、利润最高的广东、浙江、江苏、福建等省，加之这些公司具有资金、技术、管理、品牌上的优势，成品油和原油批发业务放开后，它们正在建立自己的独资机构，自主经营成品油的零售和批发业务。

(二)价格机制2001年11月开始，国内成品油价格施行新的定价机制，以新加坡、鹿特丹、纽约三地市场成品油交易价格为基础，依据基本杂费及国内关税，加上由国家确定的成品油流通费用，形成由国家发改委颁布的国内成品油零售中准价。

中石油与中石化在中准价上下浮动8％的范围内，制定出具体的成品油零售价格。

当三地市场前一个月成交价格加权平均后得出的价格波动超过8％时，国家发改委相应调整国内零售中准价。

相对以往的计划管理模式，新的价格形成机制有了质的飞跃，是一种前进的机制。

它给中国石油工业创造了更为宽松的环境。

但是，随着中国的经济高速增长，石油对外依存度的不断增高，目前的价格形成机制越发显露出其弊端。

二、国外成品油流通体制经验借鉴世界各国成品油价格的形成机制主要分为市场竞争形成价格和政府定价两种。

一般来说，经济比较发达、市场机制较完善的国家多由市场形成价格；而经济欠发达的国家则由政府控制价格。

但是总的趋势是逐步转向由市场形成价格。

国际上成熟的现代成品油市场体系有以下几个特点：(一)市场竞争主体数量较多成熟市场经济国家的成品油市场都有多个竞争主体，任意一个公司占有的市场份额均不足以完全操纵市场。

(二)定价机制科学有效国外政府一般通过制定不同的税率间接影响价格，从而保护公众利益，不直接参与价格的制定。

虽然各国成品油税负不同，油品中所含的税种及税率也不一样，但多数国家油品价税分离、税金从量定额计征，一定程度上避免了重复征税。

政府通过税调节消费行为，各项税种单列且功能明确，从而起到保障税收、保护环境、节约能源、指导消费的作用。

许多国家对涉及公众利益的部门或行业(农业、林业、渔业、医院、公交等)、政府、外国使馆等用油给予税收减免。

(三)石油储备体系完善发达国家从20世纪70年代开始建立石油储备，迄今已有30多年的历史。

实践表明，石油进口大国建立石油储备在防范风险、保证供油安全、调节供需平抑油价、保障经济等方面都起到了积极的作用。

石油储备可分为：由政府拥有的战略石油储备和由进口商、炼油商、销售商及消费者拥有的商业储备。

战略储备和商业储备都具有非常重要的作用。

(四)政府监管体系健全发达国家政府设有专门的能源管理部门和监管机构。

政府主要通过油品储备、利率等间接经济手段进行管理，不直接干预市场。

监管的主要职能是制定能源政策和战略，管理土地和油气资源，制定行业标准和规则，保护环境，维护市场有序竞争，保证市场的有效运行。

三、中国成品油流通体制存在的问题(一)油源的问题目前，国家对油源的控制仍然很严，这使得一些企业，特别是民营企业经营陷入困境。

首先，国内所有的自产及进口原油都必须交由中石油、中石化生产，相关单位不得私自销售。

两大巨头除分配极小部分原油给地方炼油厂之外，绝大部分原油交由自己的炼油厂来炼制。

而两大巨头的炼油厂生产的成品油各由自己的母公司控制，即使是地方炼油厂生产的配额内的成品油也必须交由中石化、中石油的销售公司进行统一销售。

中石油、中石化再通过其销售公司给各加油站制定每月的供给量和供应价格。

在与两大巨头嫡系加油站的竞争中，社会加油站可谓举步维艰。

(二)现有价格形成机制存在的问题1、定价机制的局限性中国是一个发展不平衡且幅员辽阔的发展中国家，现行定价机制没有考虑国内的油品供给和需求状况、国家的总体经济发展水平、国家的能源政策、油价对其他相关行业的影响等等因素，简单与国际接轨的定价机制不符合国情。

2、定价机制的滞后性现行国家确定的成品油销售中准价，要在国际市场三地价格加权平均变动超过一定幅度时才作调整，每次调整所需时间至少也在一个月左右。

因此，形成的价格是滞后价格，不能及时灵敏地反映市场变化。

3、定价机制的投机性由于国际三地的市场价格是透明、公开的，那么很容易推测出国家对国内油价的调整政策。

由于这几年国际油价不断攀升，国内油价也是只升不降，在每次国家调高油价前夕，市场都会出现供应商惜售，消费者提前抢购，油品商贩们囤积居奇，秩序非常混乱的现象。

4、定价机制的计划性由于成品油价格形成机制市场化程度低，即开放的石油市场体系没有形成，加之石油价格监管体系不完善，因此，行政色彩严重。

不论是生产者还是经销商，往往不看市场而紧盯政府调价，影响了市场的正常运作，同时，也限制了企业的定价权限，减小了企业利用价格杠杆调节市场的余地。

(三)成品油市场的运行规则问题中国成品油市场的市场运行规则一直不完善或缺乏规范性，这是造成成品油市场进入混乱、市场分割、对部分市场主体歧视和缺乏透明度等问题的根本原因。

政府还没有制定出旨在保护平等合法竞争、防止市场垄断和不正当竞争的竞争规则；国家尚未出台维护公平竞争、整顿和规范石油流通市场秩序的法律法规。

(四)市场监管问题由于政府政策制定和监管职能没有相对分开，因此，政府部门既是政策制定部门，又是监管部门。

在这种体制下，市场缺乏有效的监管力量和制衡机制。

其表现为政府管理缺乏健全、透明的法规和游戏规则。

正是由于成品油流通体制中上述种种问题的存在，才导致前文所述的民营成品油企业萎缩、“油荒”以及“批零倒挂”等现象的发生，并愈演愈烈。

四、对策及建议(一)提高效率，注重效益，继续发挥两大集团的主渠道作用从世界石油工业发展来看，经济发达国家石油产业组织与市场结构都具有寡头垄断特征。

寡头垄断市场结构有利于实现规模经济，降低成本，提高产业资源配置效率，也有利于政府对石油产业的有效调控。

因此，我们要继续发挥两大集团的成品油市场流通主渠道作用。

但是，两大集团必须继续深化机构改革，提高资源利用率，努力提升自身实力，维护市场稳定，保障国家能源安全。

成品油是一种差异性比较小的产品。

产品差异性越小，客户差异性越小的行业越需要集权式管理。

集权式管理客观上要求组织机构扁平化、管理垂直化、业务专业化。

两大集团应按照市场经济的要求，调整完善组织结构，合理压缩管理层次，实行扁平化管理，逐步建立精干高效的现代营销体制。

两大集团零售网络扩张要改变急于求成、单纯求快、重数量轻质量的做法，坚持以质量和效益为中心，处理好加油站增长速度与开发质量的关系，重在效益、效率、效能。

开发中突出位置选择，主要开发沿海地区、沿线中心城市以及大中城市的城区、新规划城区、高速公路服务区、交通干道的加油站，实现加油站数量和质量的同步增长。

开发方式以收购和新建为主，参股、租赁、特许经营等其他形式为辅，通过资产重组、资本运营等多种手段，实现加油站的高质量、有效、快速扩张，提高零售市场占有率和终端销售比例。

对现有加油站进行优化调整，择优发展。

对布局过密、单站日销量远低于平均水平的加油站，进行削减淘汰；对具备区位优势和发展潜力的加油站及时进行改造，并规范发展加气及便利店等非油品销售业务，拓展加油站增效空间。

结合管道、油库等储运设施的建设和发展，进行成品油物流整体优化。

建立、完善资源流向优化与运输方式优化相结合、一次运输与二次配送相结合的全局优化运行体系。

根据炼化基地、储运设施的整体布局，统筹优化各种运输途径、方式和工具，降低运输成本，最终形成成本最低、运输便捷、快速安全高效的物流体系。

(二)引入可控的市场竞争主体，培育多元化竞争格局中国成品油市场主要由两大集团南北分治，竞争作用相对有限。

面对已经是世界第二大石油消费国，而国内石油资源短缺、石油进口依存度逐渐增大的形势，中国应该引导成品油市场出现一定数量的可控的市场主体，满足中国这个大容量市场的消费需求，解决油品资源供应紧张的问题，同时，避免因为数量太多而出现市场恶性竞争、秩序混乱、企业规模经济难以实现等问题。

引入可控的市场竞争主体，培育多元化竞争格局的关键在油源，如果不能解决油源问题，培育多元化的市场主体无异于镜中花水中月。

成品油作为国家战略性资源，其主要的流通渠道必须严格控制在国家手中，对于如何扩大竞争，增加市场主体，笔者认为可以确定一批获得相关资质的国有大中型企业专门负责进口原油或者成品油，这些企业将所获原油通过炼厂进行生产，产出的成品油以及进口的成品油在市场上自主销售，以解决两大集团以外的成品油流通企业在油源上的僵局，促使更多的有实力的成品油流通企业快速成长起来，积极参与市场竞争。

由于中国幅员辽阔，各地经济发展水平差异较大且较不平衡，成品油市场成熟程度参差不齐，在全国范围内要求各个地区均出现成品油流通企业百花齐放的局面显然是不现实的，极有可能造成重复建设和资源浪费，不符合市场经济发展规律和建设节约型社会的要求。