环境保护支出分析

环境保护支出分析
我国环境财政支出在治理环境污染、促进环境保护的过程中发挥了重大的作用，但由于环境财政支出纳入预算管理的时间不长，还存在着环境污染治理支出不足，环保部门经费不足，环境科技投入不足等问题，对此，应理顺环境保护支出中的事权，并加强环境财政支出的预算管理。

一、环境财政支出概述
环境保护财政支出，即环境保护支出中政府投入的部分，用于实现政府环境保护职能和解决各类环境问题的那部分财政资金。

我国从2007年1月1日起根据财政部制定的《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》全面实施政府收支分类改革。

在17
类“支出功能分类科目”中首次单独设立了“211环境保护”支出功能科目，主要反映政府在履行环境保护职能所发生的支出。

“211环境保护”支出功能科目具体包括：环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草、其他环境保护支出等。

二、我国环境财政支出现状
目前的预算管理体制中已有了环境保护的支出项目，但由于改革是渐进性的，改革前的旧科目与新科目并未实现数据转换，无法进行比较。

另外，统计部门对环境保护资金的数据也没有按照财政资金和非财政资金的分类进行统计，所以很难直接从国家的统计数据中精确
了解环境保护财政支出具体情况。

但有研究表明，我国环境保护投资中各级政府和公共部门的投入已经占到了70%以上（邹首民等，2005）。

因此，在下面的分析中以环保投资为对象进行分析。

20世纪80年代以前，我国对污染控制基本没有投入，与环境有关的城市基础设施的投资也非常有限。

80年代以后，我国将环境保护纳入国民经济计划，但整体投入偏少，“六五”至“八五”期间，全社会环境保护投入只占同期GNP的0.7%左右。

从“九五”时期开始，我国政府高度重视环境保护工作，环境保护投资呈现快速增长趋势。

整个“九五”期间环境保护投资3600亿元，是“八五”期间环境保护投资的0.93%。

其中，1999年的环保投入820亿元，占GDP的比重首次突破1%。

“十五”期间，全国环境污染治理投资猛增至8398.3亿元，比“九五”时期增长1.33倍，占同期GDP 的比重进一步达到1.18%。

为实现“十一五”环境保护目标，“十一五”期间全国环保投资约需占同期国内生产总值的1.35%。

再从增长率指标看，“十五”期间我国环保投资的年均增长速度达到18.8%，已经高于同期GDP的9.5%的增长速度，但是却大大低于同期固定资产22%的年均增长速度，而且环保投资占固定资产投资的比例在2001-2007年总体呈现下降趋势，这说明在固定资产投资增长的同时，环保投资并没有同步跟上，在一轮又一轮固定资产投资热潮中，对环境保护的投资却偏冷。

而环保投资欠账将会越积越多，环境形势将会越发严峻。

据曲格平（1997）估计，工业污治欠账约
在1500—2000亿元，城市与污染控制有关的基础设施欠账至少有3000亿元，环境保护投资的历史欠账总数约在5000亿元左右。

要弥补这些投资，要求环境保护投资进一步增加。

三、我国环境财政支出存在的问题
（一）.污染投资支出总量不足。

根据国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1～1.5%时，可以控制环境恶化的趋势；当该比例达到2～3%时，环境质量可有所改善（世界银行，1997）。

发达国家在20世纪70年代环境保护投资已经占GDP的1～2%，其中美国为2%，日本为2～3%，德国为2.1%。

尽管我国的财政环保投资在逐年增加，“十五”期间的环保投资仍然只是接近发达国家或地区20世纪70年代的水平。

中国近年来生态环境保护的财政支出，一定程度上还只是“问题”导向的应急投资。

尽管中国近年来环境保护的投资总量不断攀升，但与控制环境污染、改善环境质量的需求差异较大。

（二）.环保部门经费不足，环境科技投入不足。

排污费改革后环保系统经费保障情况比较严峻，尤其是中西部地区，基层环保局以及执法和能力建设等费用受到的影响较大。

随着环境监察执法、排污核定、征收排污费、污染事故处理等一线执法力度加大，相应的环境经费保障要求更高。

原来完全或大部分依赖排污费的市、县级环保部门公用经费、专项经费受排污费改革冲击较大，执法经费缺乏，与不断
增长的环保工作量形成较大反差，难以保障开展环保正常工作的业务经费支出，也间接造成了违规使用排污费的问题。

解决环境问题，促进环境保护，最终要依靠环境科技的创新和进步，这就需要加大对环境科技的投入。

重要的依据是06年召开的科技大会，国务院颁布了中长期科学技术发展纲要，纲要特别把发展能源、水资源和环境保护技术放在优先位置，并将环境列为11个重点领域之一，并规划了方向。

但是由于我国起步较晚，与西方发达国家相比，与我国当前严峻的环境状况相比，我国的环境科技投入还是不足的。

（三）.资金使用效率低下过去的环保投资已经形成了一定的环保设施规模,然而环境保护设施运转效率低下却是一个普遍的问题,结果是环境治理投资在增加,环境污染治理效果却不佳。

环保资金未专款专用、拨款不及时、资金大量闲置的情况也使得资金效益难以提高。

尽管专项资金的最大特征就是专款专用,但无论资金数额大小,几乎每一项资金都不同程度地存在被挤占挪用的现象。

据有关部门统计,在现行的预算方式下,很多单位负责人以单位经费超支较大为理由,故意挤占挪用环境保护专项资金,有的单位用于弥补差旅费、办公费、邮电费等公用经费开支,另外也有的单位将这些资金改变性质和用途,挪作他用。

（四）.价格失灵,没有充分调动市场资金环境保护的正外部效应特点使得私人资本不愿积极主动地介入该领域。

在缺乏政策调整的时候,环保市场总是显得
缺乏投资的动力,民间环保投资的积极性没有得到很好的调动。

以流域城市污水处理为例,从水环境管理的角度看,上游城市的污染治理活动对于流域水环境保
护的意义更为重要,污水处理的资金不愿意进入上游地区的城市。

从环境保护的需要看, 污水治理的资金应该逆流而上,更多地投向那些上游、生态更重要的地区,然而市场本身是无力提供这种动力的, 市场失灵因此必然出现。

排污收费政策目前执行了一个过低的收费标准,因而企业没有动力投资进行污染的削减和治理。

四、对策分析
（一）.建立健全环保资金监管机制环保资金监管机制是环境财政体系的重要组成部分。

首先,建立环保资金信息公开披露制度。

每年年初,中央和省、市环保局要会同同级财政部门公告本级年度环保资金的总盘子和各种专项资金的规模,并根据本级污染防治和环境保护重点, 编制环境保护专项资金申请指南,在自己的网站上向社会公开发布。

其次, 环保资金的申请,项目审核及资金计划的下达和环保资金的拨付都要建立完整的制度体系。

最后, 环保资金使用的监督管理。

项目单位收到环保资金后,应尽快组织项目的实施;项目在实施过程中要严格执行有关财务规章制度、招投标管理规定, 科学、合理、有效地安排和使用资金;环保资金要实行单项核算、专款专用,不得用于金融性融资、股票、期货及捐赠等与环保事业无关的支出; 项目完成后,主管部门要组织项目评估与绩效鉴定。

（二）.建立环境支出科目按照公共财政的要求, 根据中央政府环境事权,建立独立、稳定的环境财政支出科目,为政府行使环境事权、履行环境保护职能提供资金保障。

同时,政府要对环境问题的滞后性、长期性、不确定性和不可逆性有充分认识和准备,政府的环境财政支出应当保持稳定和连续。

在公共财政框架内,经济运行的波动和调控,不应影响国家环境政策的连续性,环境支出是一项功能性政策,必须长期、连续、稳定地发挥作用。

（三）.理顺环境保护支出中的事权。

政府的环境保护责任，应当遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则。

影响范围限于特定行政管辖区的环境问题，属于地方性环境服务，应该由地方政府负责；如果环境影响范围是跨行政区的，甚至是全国范围的，就是全国性公共物品，应该由中央政府管理。

中央政府环境事权主要是解决具有跨行政区、跨代际、具有明显外部性特征的国家环境事务。

目前，由于中央与地方、政府与市场之间的环境保护事权划分不明确，一些应当由中央政府负责、具有国家公共物品性质的环境保护事务，例如跨省流域水环境治理、国家级自然保护区管理、历史遗留污染物处理、国际环境公约履约等，严重缺乏环境财政的支持。

同时，一些应当由地方政府负责、具有地方公共物品性质的环境保护事务，例如地方管辖的水环境治理、城市环境基础设施建设等，都需要地方财政安排。

所以，要统筹考虑国家需求和地方实际，分时期明确
环境保护支出中的事权，理顺财权，为国家财政资金介入环境保护明确方向和重点。

（四）.加强环境财政支出的预算管理。

1、做实环境预算科目。

环境保护已经纳入财政预算支出科目中，当前的主要任务是将其做实，确保“有渠有水，源源不断”。

为此，建立长期稳定的经费增长机制显得尤为重要。

构建环保支出与GDP、财政收入增长的双联动机制，确保环保科目支出额的增幅高于GDP 和财政收入的增长幅度，并将新增财力更多地用于环境保护。

2、强化地方财政对环保的预算投入。

为了落实相关政府部门和行政官员的环保责任，在预算讨论的环节，要确立环保支出的优先和重点保障地位，设定具有约束力的投入目标要求。

预算安排和执行的环节，要严格按照相关制度和操作规程，确保环保预算资金安全，有效地用于环保支出。