土地承包经营权流转的意义、问题与对策.docx

包宗顺念改革开放 30 周年之召开的党的十七届三中全会，将如何一步推村改革展，作大会与研究的主。

而村土地制度改革，更是三中全会召开前后，社会各界及新媒体的之一。

笔者合自身期村研究工作的累，就如何正确理解当前村土地制度改革，几点看法与体会。

一、允许土地承包经营权流转的意义《中共中央关于推村改革展若干重大的决定》（以下称《决定》）明确指出：“按照依法自愿有原，允民以包、出租、互、、股份合作等形式流土地承包，展多种形式的适度模” 。

其，允民以多种形式流土地承包，并非十七届三中全会《决定》在政策上的新突破。

再次只是表明国家政策上的性。

2002 年施的《土地承包法》就明确定：“通家庭承包取得的土地承包可以依法采取包、出租、互、或者其他方式流” 1。

《决定》只是将此段文字中“⋯⋯或者其他方式流”，稍改“⋯⋯股份合作等形式流” 。

那么，允民土地承包流的意何在？笔者，主要有以下几点：一是家庭的需求。

凡是村集体的成，都享有本集体所有土地的承包。

但中村家庭的情况千差万。

并非所有承包土地的都有耕地的意愿或趣。

一方面，那些家庭主要力外出，甚至全家都外出打工者、家庭力主要从事二、三者、少数家中力无力者，耕地往往成家庭的担，土地承包的流便成部分的需求。

而另一方面，我国体上人多田少，多家庭力剩余，自家的承包地不种，想大模。

政策允民流土地承包，就是了解决“要种田的人没田种，不想种田的人不能不种”的。

二是科学合理配置生源的需要。

任何有限源的利用，不通市机制行配置将肯定缺乏效率，土地作一种重要的源更不能例外。

因此，土地流是生要素化配置的内在要求，也是提高土地使用与生效1《中华人民共和国农村土地承包法》第二章、第五节、第三十二条。

2002 年颁布实施。

率、降低农业生产成本的重要手段。

政策允许农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。

三是发展现代农业的需要。

目前农村较为普遍的状况是，每个农户承包耕地面积 3、5 亩，分为四、五块。

笔者以为，现代农业不可能建立在土地产权不清、农户小规模分散经营的基础上。

同样，在没有土地承包经营权的流转，没有一个完善土地市场的前提下，实现农业现代化也是难以想象的。

因此，农村土地承包经营权流转是建立农村土地市场的前提条件，更是发展现代农业的客观需要。

四是加速推进城市化进程的需要。

允许农村土地承包经营权流转，有利于促进在城市已有较稳定职业和住所的农业人口通过有偿流转放弃土地，脱离农村，从而加快我国的城市化进程。

这样，离开农村的农户再不必心挂两头，通过土地流转获得一定的经济补偿和收益，使宝贵的耕地资源不致抛荒浪费；留在农村的人则可稳定扩大经营规模，提高收入水平。

二、土地承包经营权流转速度为何不快农村土地承包经营权流转，早在上世纪 80 年代中后期便出现了。

在经济比较发达的苏南地区，农村中先是出现了自发性的土地流转， 1992 年后各地又进行了有组织的土地流转，并积极推进农业适度规模经营，从而有效地阻止了土地抛荒和半抛荒。

1997 年以来，为了实现农业生产的规模化、专业化、产业化经营，进行了较大规模的农业产业结构调整，土地流转数量进一步扩大。

2001 年 3 月发布的国家“十五规划纲要”也指出，“在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革”。

尽管如此，到目前为止，土地承包经营权流转的比例并不大。

第二次全国农业普查资料显示，至 2006 年底，江苏全省有耕地流转的农户共万户，占全省总农户数的 %，其中租出、包出耕地的农户万户，占全省农户总数的 %，租入、包入、转入耕地的农户万户，占总农户的 %。

换言之，自上世纪 80 年代中后期到现在的近 20 年中，江苏有耕地流出或流入的农户占总农户比例，分别仅为5%左右。

全国其他各省的情况也大体如此。

那么，土地承包经营权流转速度为何不快？主要原因有 5 个。

其一，农业生产仍为绝大多数农户家庭的主要谋生手段。

土地作为最重要的生产资料，是农村家庭生产经营重要载体，也可以说是大多数农户的命根子。

2008 年 4 月笔者在苏北的一个贫困村进行国情调查时，发现该村最普遍的一种土地流转方式，是长辈将自己的承包地流转给已分家的子女耕种。

有的是由于年老体弱无力耕种由子女代耕。

但更常见的则是长辈对晚辈的一种经济支持方式——从自己的承包地中转让出部分给经济不宽裕、且要负担孙辈教育的子女，以此增加子女家庭经营收入。

其二，农户看重承包土地的财产价值和增值预期。

土地和住房一样，是传统意义上的不动产。

由于每个家庭承包的耕地十分有限，加之时下农业机械化服务水平有长足的进步，留在农村的老人仍能承担耕地经营，在当地的企业就业的年青人也可利用周末或假日帮忙。

农户并不太考虑如何更好地利用土地，提高经营效益。

而是将承包土地作为很有价值的资产保留，期待获得土地的长期增值收益。

其三，土地承包田块零散，各方利益难协调。

许多地方将集体土地按优、中、劣划为三类，然后再按农户、人口均分，农户所承包土地的空间分布零散，一块几十亩的连片土地可能由十几家或几十家承包。

现实中常有的例子是，某农业生产经营大户，或某个试图投资农业的企业想租赁连片的土地从事较大规模的农业开发经营时，只要有一两户不同意流转，土地就不能成片经营，土地流转的努力也往往会前功尽弃。

目前，实践中更常见的是土地流转后，因宏观情况变化等因素而产生的流转纠纷。

不少村干部抱怨说：“土地流转相对容易，真正困难的是流转后各方利益关系的协调” 。

其四，税费负担消除，流转难度增加。

税费改革和取消农业税前，由于附着于承包耕地上的农业税费负担重，粮食等大宗农产品市场售价低，种田不赚钱，农民对土地经营的积极性不高，土地抛荒、无偿转包、村组集体收回村民承包地重新发包，外乡人跨地区大面积承包经营等现象十分普遍。

简单地说，税费改革前，承包地经营曾被许多农户作为“经济负担”而轻易“抛弃”。

但全部免除农业税并实行粮食直补、良种补贴和购买农机补贴等多项惠农政策后，农户不仅对所承包土地“珍惜有加”，许多农户更要求重新“索回”自己过去作为“负担”抛弃的耕地承包经营权，目前大量的土地流转纠纷便由此而产生。

最后，土地流转市场和服务体系建设滞后。

整体而言，目前规范的土地流转机制尚未建立，现有法律和管理框架有待进一步完善，土地流转中介机构发展和流转服务相对滞后，土地流转收益增长缺乏长效机制。

当前迫切需要加快建立与村土地流相关的社会化服体系。

一是土地流的信息服体系，收集布土地流的供求信息，促成之、与化公司之的土地流；二是土地流的法律服体系，流双方提供民事仲裁、公、法律咨与援助；三是土地流的金融服体系，提供土地交易担保、交易信、保等；四是土地流的技估咨体系，土地流及后期策略提供技和咨等服，以便保土地流的价格和土地用途的合理。

三、对土地承包经营权流转的诸多误解村土地承包流，成当前社会各界关注的点之一。

与此同，于村土地承包的流也存在着多解。

主要体在下列几方面：1、混淆“土地承包”与“土地承包”两个不同的概念。

《中人民共和国土地管理法》定：“ 村和城市郊区的土地，除由法律定属于国家所有的以外，属于民集体所有” ；“⋯⋯由本集体的成承包” 。

《土地承包法》定：“家庭承包的承包方是本集体的”。

“依法享有承包地使用、收益和土地承包流的利，有自主生和置品；承包地被依法征用、占用的，有依法得相的；法律、行政法定的其他利2”。

也就是，只有集体内部的成，才有格得集体所有土地的承包。

而法律定可流的“土地承包”，只是“土地承包”中众多利之一。

我国第一村家庭承包期是从 1983 年开始的 15 年。

1998 年开始行第二家庭承包，《土地承包法》明确定：“耕地的承包期三十年。

草地的承包期三十年至五十年。

林地的承包期三十年至七十年。

特殊林木的林地承包期，国院林行政主管3国内外多种合，反复村家庭承包制不 30 年不，“今后永不” ，十七届三中全会《决定》的准提法是“ 久不” 。

法律定，土地承包的流期限不能超二土地承包期的剩余年限。

在有些媒体通大用“允民土地承包流” ，是一个极其提法。

将“土地承包2见：《中华人民共和国农村土地承包法》第二章、第一节，第十五、十六条款。

3参见：《中华人民共和国农村土地承包法》，第二章、第三节，第二十二条款。

权”与“土地承包权”这两者混为一谈了。

2、土地自由流转是否会掠夺农民，出现大量流民？回答是否定的。

首先前文已论及，农村土地承包经营权的流转，是许多农村家庭存在的现实需求，是解决“要种田的人没田种，不想种田的人不能不种” 矛盾的行之有效的方法。

第二，目前允许流转的只是农户土地承包权中众多权能中的一种，农户土地经营权以外的其他土地承包权能，仍为原土地承包农户所有。

第三，也是最为重要的一条，农村土地承包经营权的流转，是以依法、自愿、有偿为前提，因此，非但不是掠夺农民，而是为了更好地保护农民的土地收益权利。

3、土地自由流转会否导致我国耕地的大量流失？回答也是否定的。

最根本的原因，是农户承包经营耕地的自由流转并不允许自由改变耕地的农业用途。

法律规定，“土地承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；（三）法律、行政法规规定的其他义务”4。

四、土地承包经营权流转中的问题与对策土地制度是农村的基础制度。

允许农村土地承包经营权流转根本目的，是为了尊重农民的意愿，满足农户的需求，让市场充分发挥合理配置生产资源的基础性重用，促进现代农业发展，增加农民收入。

但事物总是一分为二的。

从全国来看，现实中因农村土地承包经营权流转而引发的问题也很多。

究其主要原因：有的地方农村土地承包经营权流转处于自发、分散、无序、无手续、不规范状态；有些地方在乡村集体组织的流转中，忽视承包农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转收益，与民争利，损害了农民的利益；有些地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同，集中土地搞对外招商，强迫承包农户集中流转，影响了农村土地承包关系的稳定；也有些地方存在着借农村土地流转，绕过国家有关法规，大量占用耕地，改变农村土地农业用途的现象。

因此，今后的农村土地承包经营权流转工作中，当务之急是做好下列几方面工作：1、清理和完善农村土地承包手续。

10 年前进行第二轮农村家庭联产承包工作，延长土地承包期30 年不变。

有4参见：《中华人民共和国农村土地承包法》，第二章、第一节，第十七条款。

不少地方的工作做得不到位，农村集体土地的确权、登记、颁证工作未曾落实到户。

有些地方在前几年整改工作中进一步完善了农村土地承包手续。

但目前仍有一些地方工作仍未到位，土地承包权证至今尚未发到农户手中。