第一章--行政管理学概说

第一章行政管理学概说

第一节行政管理与行政管理学

一、“行政”与“行政管理”

（一）什么是“行政”？

◇行政与一般管理活动的区别

1、出现时间：管理先于行政

2、活动的外延：管理概念的外延要比行政的概念外延更宽

3、活动的性质：行政具有鲜明的阶级性及公共性

◇行政的含义（3个角度）

1、从政府的分工与组织结构的状况角度——立法、司法与行政

2、从政治与行政的不同功能角度——“政治和行政二分”理论

3、从管理的角度——“行政就是追求效率的管理”

（二）行政/行政管理的一般含义

——就是指政府为了公共的利益和目的，以公共权力和法律为基础，对社会公共事务和政府自身内部事务所进行的管理和服务活动。

1、行政管理的特性

政治性——统治阶级通过行政来贯彻政治主张

社会性（公共性）——管理社会公共事务是行政的基本职能

执行性——执行立法机关制定的法律；下级行政机关应执行上级行政机关的政策、方针和决议

系统性——开放的子系统、与社会其他系统（法律、政治、文化、经济等）进行人、材、物的交流

2、行政管理的构成要素

人员——公务员的任用、调配、等级、薪俸、升降、奖惩等

行为——实体行为：计划、组织、指挥、协调、控制；程序行为：方法、程序、技术

组织——行政组织间的沟通关系和网络系统，是组成行政管理的“骨架”要件

时空——时间要素：讲求时效、提高效率；空间要素：注意环境、因地制宜

物质——资金、设备、工具、材料、场所

3、行政管理的主体、客体

4、行政管理的主要方式

二、行政管理在社会生活中的重要地位和作用

1、对国家政权的巩固、社会的稳定与发展起着至关重要的作用。

2、行政管理直接或间接制约和影响其他一切管理活动。

3、直接关系着人民群众的切身利益。

三、行政管理学及其研究对象、主要内容体系

（一）研究任务：揭示行政管理活动中带有规律性的原理、原则、方法和技术

（二）研究对象：国家行政机关运行机制及其规律

（三）学科主要内容体系：

1、行政管理的基础——公共行政权力和行政职能。

2、行政管理的主体——国家权力机关的执行机关，即国家行政机关（政府）。

3、行政管理的客体——国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务。

4、行政管理的根本原则——依法管理。

（四）学科特点：

1、政治性和社会性相统一；

2、综合性和独立性相统一

3、应用性和理论性相统一；

4、权变性和规范性相统一

（五）行政管理学的常用研究方法

第二节行政管理学的发展

一、行政管理学在西方国家的兴起与发展

（一）早期行政研究时期

1887年威尔逊发表《行政研究》一文到科学管理理论兴起之前

主要成就：行政学建立了基本理论基础，形成了初步的学科体系，产生了较大的影响，为行政学的发展提供了条件。

代表人物：

1、威尔逊，1887年，《行政研究》，主张建立一门新的学科“行政学”——标志着行政管理学的产生，被视为行政管理学的创始人。

2、古德诺，1900年，《政治与行政》，全面系统论述了政治与行政两分法。

（二）传统行政研究时期

从科学管理兴起直至30年代行为科学兴起前

主要发展：受到科学管理理论影响，谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为效率化、行政方法标准化。建立了学科基本体系。

重要人物：泰罗、法约尔、韦伯等

代表人物：

1、怀特，1926年，《行政学概论》，全美第一本行政学教科书

2、威廉·威劳贝,1928年，《行政学原理》，认为财政、预算、物资管理是行政学的主要研究范畴之一，拓宽了行政学的研究范围。

3、约翰·费夫纳，1946年，《行政学》——该时期的三大行政学教科书

（三）修正行政研究时期

从行为科学的产生到60年代系统管理学派兴起前

主要发展：受行为科学的影响，很多学者开始用行为主义的观点和方法研究行政现象。

代表人物：西蒙，决策理论，“行政行为”概念在其倡导下逐渐在行政学界流行。

（四）整合行政研究时期

开始于60年代初，受到管理丛林效应的影响。

代表理论及人物：

1、生态行政学——高斯《公共行政的边界》、雷格斯（三种行政模式的划分）

2、公共政策分析：哈罗德·拉斯维尔，“未作政策分析，不作政策决定”

（五）重建或革新行政研究时期

自20世纪70年代末英国“撒切尔革命”开始，西方发达国家陆续开展了一场大约持续三十年的政府改革运动。

关键词：公共选择理论、新公共管理、治理理论

二、行政管理学在中国的重建和发展

（一）我国行政管理学的历史；（二）我国行政管理学的研究现状

第三节行政环境

一、行政环境与行政生态学

（一）行政环境问题的提出

约翰•高斯和里格斯共同创立了以生态学方法研究行政管理的新的学科体系，他们也因此被誉为行政生态学的奠基者。

（二）行政生态学的研究特点：

跳出行政自身的圈子来研究行政问题，从封闭研究走向开放研究，突出行政管理与行政环境的关系，强调行政的权变性。

二、关于行政环境

行政环境——影响行政系统生存和发展的要素的总和（外部/内部）

（一）行政环境的特点

1、广泛性：凡是作用于行政管理的外部条件和要素，都属于行政环境的范畴。

2、复杂性：各种要素之间构成纵横交错的关系，相互关联，使得行政环境极其复杂。

3、差异性：不同管理体制和模式的形成发展，正是环境差异性的具体体现。

4、变化性：行政环境的变化影响着行政系统各个要素的变化与变革。

（二）行政环境的分类

（三）行政环境的主要内容

1、自然环境——主要指行政管理活动赖以进行的各种自然物质、能量的总和，是行政管理活动存在的物质空间。

（1）自然环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展

（2）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥

（3）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约其行政系统的部门设置与功能体系

（4）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况

（5）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织

（6）地理环境影响法律精神及其内容

2、社会环境——包括一切经济的、社会的、法律的、政治的各种关系，还有习惯、制度、体制、社会舆论、宗教、文学、艺术、哲学、科学、生产方式、交换方式，以及生活于其中的各种各样的人群。

三、行政环境与行政管理的关系——辩证统一

(一) 行政环境决定和制约行政管理活动

1、行政管理是由环境的需要产生的。

2、行政管理必须适应行政环境。

3、行政环境的变化必然导致行政管理的发展变化。

(二) 行政管理对行政环境具有能动的作用

第二章行政权力与行政职能

第一节行政权力

一、行政权力的含义（教材P.38）

行政权力——是以行政机构为主体，以执行国家意志为目的，以强制性政令为手段，依据宪法原则，对全社会进行管理的公共权力。

1、主体：国家行政机构；

2、职能（根本目的）：执行国家意志

3、作用方式：强制性推行政令；

4、客体：全社会

5、本质：是少数人行使的权力

二、行政权力的来源：法律（宪法 / 普通法律）、行政授权、惯例

三、行政权力的特征

内在特征：阶级性、社会性、渗透性、有限性

外在特征：矢量性、层次性、时效性、一元性、膨胀性

（行政权力的膨胀源于：行政权力的自身结构、权力的性质、权力客体的状况）