规划法解读

中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）于2008年1月1日起施行。

作为一部关于城乡规划建设和管理的基本法律，《城乡规划法》的出台将对城乡规划工作产生重大深远的影响。

一、《城乡规划法》的立法背景
18年前的4月1日，我国首部城市规划建设的根本大法———《城市规划法》正式施行，我国城市规划开始走上依法行政轨道。

随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，改革开放的不断深入，特别是城市的飞速发展，对城市规划工作提出了更高的要求，使这部18年前制定的大法越来越显得有些“力不从心”。

建设部部长汪光焘表示，七大原因催生城乡规划立法，主要有：———建立在城乡二元结构上的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不适应现实需要；
———一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，贪大求洋，急功近利，搞“政绩工程”“形象工程”；
———规划的科学性和严肃性需要提高，有的地方在制定规划和实施规划过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与；
———乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要，农村无序建设和浪费土地严重；
———长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群迫切需要统筹协调，避免造成基础设施重复建设和资源浪费；
———随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施
制度需要作相应调整；
———城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，需要完善法律责任，加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任，并对违章建筑的处理作出规定。

二、《城乡规划法》解读
《城乡规划法》是在总结原有的城市规划法和村庄集镇规划建设管理条例实施经验的基础上制定出来的，是一部标志着我国进入城乡总体规划新时代的法律。

该法共7章70条，重要内容可概括为十个方面：
第一，突出城乡规划的公共政策属性。

《城乡规划法》明确提出：为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，制定本法。

从内容上看，重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护；促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目；强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与；保证公平，明确了有关赔偿或补偿责任。

第二，强调城乡规划综合调控的地位和作用。

《城乡规划法》指出：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。

从法律上明确，城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要公共政策，是具有法定地位的发展蓝图。

同时，法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹；确立先规划后建设的原则。

第三，新的城乡规划体系的建立。

体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求；明确规划的强制性内容；突出近期建设规
划的地位；强调规划编制责任。

第四，严格城乡规划修改程序。

对城乡规划评估，修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、详细规划等，都做出了详细的规定。

第五，城乡规划行政许可制度的完善。

建立完善了针对土地有偿使用制度和投资体制改革的建设用地规划管理制度；规定了各项城乡规划的行政许可。

第六，对行政权力的监督制约。

明确了上级行政部门的监督，人民代表大会的监督，以及全社会的公众监督。

第七，对城乡规划编制单位提出了新的要求。

对城乡规划编制单位的资质管理，对规划师职业的管理，都有明确规定。

第八，加强人民代表大会的监督作用。

一是审议。

省域城镇体系规划、城市和县城关镇总体规划由本级人大常委会审议，镇总体规划由人大审议。

二是备案。

城市控制性详细规划报本级人大常委会备案，县城关镇控制性详细规划报县人大常委会备案。

三是报告。

组织编制机关应当定期评估，并向本级人大报告省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的实施情况。

第九，强化法律责任。

追究政府和行政人员的责任；追究城乡规划编制单位的责任；追究违法建设行为的责任；赋予市政府强制拆除权。

第十，法律授权，建立完善的城乡规划法律体系。

如：规划师执业资格管理办法、农村村民住宅建设的规划管理办法、临时建设和临
时用地规划管理办法等。

三、新旧法律比较
《城乡规划法》与原《城市规划法》相比，最大的不同是强调城乡统筹，最显著的进展是强化监督职能，最明确的要求是落实政府责任。

主要存在以下七大区别：
第一，由“城市规划”到“城乡规划”，一字之差，调整的对象即从城市走向城乡，从而将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系。

第二，从坚持的原则来看，老法是“指导建设”，而新法则是强调资源保护。

新法可以说从规划的编制到组织实施，始终贯穿着对耕地、自然资源、文化遗产资源、风景名胜资源的保护，而且对规划区内的各类资源进行多种形式的保护。

第三，从方法上来看，老法重规划的编制和审批，新法则重规划的实施和监督，笔者认为这是新法与老法最大的区别。

以前之所以出现“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的现象，就是因为缺乏对规划的实施和监督。

为了强化监督检查，新法专设了监督检查一章，完善了对规划的人大监督、公众监督、上级监督，以及各项监督检查措施的落实。

第四，以前违反规划后没有对责任主体的处罚，新法则有严格的责任追究，并把对城乡规划主管部门自身工作的约束摆到重要的位置。

第五，老法强调规划部门的作用，新法则强调公众参与和社会监
督。

比如，根据新法，今后城乡规划报批前应向社会公告，县公告时间不得少于30天。

除法律、行政法规规定不得公开的内容之外，城乡规划经批准后应及时向社会公布。

第六，新法完善了对违章建筑的处理机制，依法设定了责令停止建设、限期改正、处以罚款、限期拆除、没收违法实物或者违法收入等各类行政处罚和行政强制措施。

同时，还规定当事人不停止建设或者逾期不拆除的，当地人民政府可以责成有关部门查封施工现场、强制拆除。

第七，在城市化快速发展阶段，规划必须充满弹性，才能动态地适应城市的快速变化。

为此，新法同时也重视了规划的修改，专门设立一章，明确城乡规划修改的条件和修改审批的程序。

四、贯彻《城乡规划法》的设想和措施
《城乡规划法》的颁布实施给规划工作带来了法律法规越来越严、法定化趋势越来越明显、自由裁定权越来越小、新法与其他法律的衔接更加紧密、对规划工作的约束力和公众监督力度越来越强等新形势。

对规划部门来说，新法的颁布制约了权力、明确了义务、规范了行为、触动了利益、强化了责任。

我们要从以下几方面入手，全面抓好《城乡规划法》实施后的规划工作。

1、进一步转变规划管理观念。

《城乡规划法》对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作出了明确的规定，赋予了规划部门新的职能和要求，这对今后的城乡规划管理工作必将产生重大变更和深远影响。

要切实树立起规划管理以民为本、公开透明、诚实守信、
权责一致和严格按程序办事的现代管理理念，以及进一步加深“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的法治观念。

2、积极创新规划管理体制和运行机制。

依据《城乡规划法》的规定，进一步创新规划管理体制和运行机制，充分发挥基层和群众的作用，发动群众广泛参与规划工作；建立健全重大建设项目的公众参与、专家论证和市规划委员会决定相结合的规划决策机制；建立规划管理部门与其相关部门之间信息互通、资源共享、权责一致、齐抓共管的外部协调机制；建立窗口进出、优质服务、依法许可、责任监督的规划管理内部运作机制。

3、进一步改善规划管理方式。

要努力实行“三个转变”，即：由重在规划控制向重在规划服务转变；由注重规划审批的静态管理向规划实施的动态管理转变；由以规划批前管理为主，向批前审查与批后监督一体化转变。

同时，加快城市规划管理信息化及电子政务建设，开展网上公示和查询，提高办事效率，降低管理成本，实行阳光操作。

4、积极抓好配套制度建设。

一是严格依据《城乡规划法》所规定的城乡规划制定、实施、修改、监督检查的相关程序条款，对我们现行的审批流程进行整合和梳理，并根据要求调整业务部门职能，促使规划行政审批工作进一步制度化、规范化、法制化；
二是按照实施《城乡规划法》的要求，对现行规划管理运行体系产生的各类表格文本，如申请书、审批表、通知单、意见书等，进行一次系统的完善整理，摒弃一些不适用、不符合新法要求的表格文本，并将新法实施后，规划管理工作中出现的新的法律依据，在表格文本
中加以体现，按照科学、合理、简洁、实用的原则，实行标准化、规范化、格式化。

三是进一步健全和完善城市规划许可公告、公布制度。

建设项目规划方案审批前，应依法对规划草案予以公告，采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，并将这些意见作为审批时的参考依据；建设工程项目规划经依法批准后，应依法及时组织公布，并将规划许可证上确定的建设单位、工程名称、许可证编号、发证日期、建筑位置红线图、透视图、建筑面积、建筑层数及监督举报电话等作为公布内容，制作成牌，在施工现场显著位置进行公布，便于公众参与工程建设的监督。

四是坚持执行规划许可听证制度。

受理的建设工程审批项目，如直接涉及申请人与他人之间重大利益关系或符合其他听证条件的，应本着规划以民为本的宗旨，以听证会的形式，让当事人充分行使权利，听取申请人、利害关系人的意见，以及根据申请组织听证，并向社会公告。

五是健全和完善批后管理的监督检查制度，并制定实施城市规划行政许可的责任追究制度，将责任分解落实到个人，保证工程建设按照规划要求进行。