关于农村几类民事与行政交叉案件

关于农村几类民事与行政交叉案件的审理与解决近年来，人民法院在审理各类民事案件中，经常涉及民事案件与行政案件交叉如何审理的问题，由于我国目前的法律对此还没有具体规定，导致很多案件没有得到及时有效审理，特别是涉及不动产纠纷案件，民行交叉尤为突出。

民行交叉案件，是人民法院在审理民事案件中，涉及到对当事人提交的因行政机关的具体行政行为形成的权利证书的证明效力是否可以进行司法审查，在涉及不动产和准不动产（汽车、飞机、船舶）未进行物权登记的情况下，民事诉讼与行政确认如何进行，“先行后民”原则在具体案件中如何把握。

行政机关的具体行政行为是行政机关行使公权力的具体表现，民事诉讼一般调整私权领域，公权与私权同时在一个案件出现时，一般是公权优先，私权待公权调整后才能进行，在过去的审判实践中，我们奉行的是严格的公权优先主义。

但是，由于行政执法在我国还没有充分得到规范和发展，执法人员的素质还不能适应形势的需要，公权力的行使已制约了司法机关对私权的保护，为各种主体的民事权利得到公平、公正的司法保护，人民法院在民事诉讼中坚持私权优先于公权对权利保护，或对不动产行政登记进行合法性审查是有历史的、现实的必要性。

我国物权法规定，农村宅基地、房屋、土地承包经营权是农村的三大物权，宅基地、土地承包经营权属用益物权，农村村民享有占有、使用、收益的权利，房屋属于所有权物权，权利人享有财产所有权的四项权能、即享有占有、使用、收益和处分的权利。

它们都是不动产物权，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当按照法律规定进行物权登记，经依法登记，发生物权效力，这就是我国实行的物权“登记要件主义”。

就不动产物权而言，物权的变动，原则上应该登记，使该权利具有对抗善意第三人的物权效力。

但是现实的农村，宅基地、房屋、土地承包经营权并未进行物权登记，原因在于我国现阶段的物权登记制度并未完善，特别是《土地管理法》颁布实施前和农村土地第二轮承包前，宅基地、房屋、土地承包经营权大部分都未登记取得相关权利证书，这一情况在农村相当普遍。

如果要求宅基地、房屋、土地承包经营权的设立、变更、转让和消灭不经过物权登记不具有物权效力，其结果必然导致农村这三大物权处于权属不明状态，不符合我国农村的特点，不利于维护农民的合法权益。

由于历史的原因，要求农村宅基地、房屋、土地承包经营权都进行登记，目前无法实现，如果在审判实践中生搬硬套传统的物权法原理，必然会损害广大农民的利益。

在审判实践中，各地法院做法不一，理解不相一致，有些人民法院在审理涉及宅基地、房屋、土地承包经营权纠纷时，要求当事人持登记权利证书证明自己的主张，如果没有权利证书的，则不支持其诉请或中止诉讼，待行政机关进行登记确认后再恢复诉讼，实行的是“先行后民”的原则；有些当事人持有权利证书，但与实际不符，对方当事人有异议，同时证件本身存在瑕疵，这种情形，人民法院仍要求当事人先到行政机关对登记事项作出确认后，方于审理民事纠纷。

对于上述未经行政机关的行政登记行为和行政登记有瑕疵的证书，人民法院在审理民事案件中涉及时如何处理，是否可以避开行政机关的公权力和颁发的权利证书据实审理并作出实体判决，结合目前农村的实际进行一些探讨。

一、涉及宅基地纠纷的民行交叉案件的审理与解决宅基地，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，属于农民集体所有，它是在农村分给村民专门用来盖房的土地。

法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，不能有两处，对于宅基地的面积，土地管理法规定“其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。

农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，也就是说，根据规划这块地可以建房，才能够做宅基地，如果根据规划不能建房，只能用做耕地，那就不能在这块地建房，宅基地应尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

农村村民宅基地，必须经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，如果已经取得了宅基地，就不能再申请宅基地。

从以上规定分析得出结论，要取得宅基地土地使用权，必须按规定由国家批准，未经批准而擅自占用宅基地建房是违法的。

但是在土地管理法颁布实施前，已有的宅基地大量存在，而土地管理法并未要求已有的宅基地要重新大量登记发证，因此已有的宅基地很大一部分都没有宅基地土地使用权证书。

2004年11月2日《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二部分的第（八）项要求“加强农村宅基地登记发证工作。

市、县国土资源管理部门要加快农村宅基地土地管理发证工作，做到宅基地土地登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。

要加强农村宅基地的变更登记工作，变更一宗登记一宗，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”的法律制度。

要依法及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定”。

从国土资源部这一规定来看，农村宅基地的登记发证工作得到了进一步的加强和规范。

但是，由于农村宅基地在土地管理法颁布实施前形成的很多，要做到每宗宅基地都重新得到登记发证，将是一项非常细致而且艰巨的工作，需要投入大量人力、财力、物力，一时间也很难做到。

因此，目前在农村还有相当一部分宅基地没有集体土地使用权证书确认。

由于改革开放后，农村经济得到了很快发展，生活质量不断提高，居住条件也不断改善，然而因长期聚居思想观念的影响，大部分村民不愿单家独户居住，儿女长大势必要分家析产，因此，在拥挤的居住环境里难免邻里之间要发生矛盾，通行、通风、排水、采光等相邻纠纷就时有发生，在一定程度上影响了农村的社会稳定和经济发展。

作为相邻纠纷、双方当事人对宅基地首先要享有合法权利，而体现宅基地合法权利的就是土地使用权证书，如果双方都取得了土地使用权证书，人民法院确定相邻各方的权利和义务容易得多；假如双方都是在土地管理法颁布实施前已占有宅基地，但没有集体土地使用权证书，人民法院能否认为双方的宅基地违法，或者认定为权属不明而不予受理、驳回起诉或中止诉讼，待行政机关进行行政确认后，再进行民事诉讼。

如果中止诉讼，双方当事人不申请行政机关处理，法院中止诉讼到何时。

对于登记制度，在我国，农村一直以来就很不完善，如果没有考虑到农村村民长期聚居和“熟人社会“的特点，单就有无宅基地权属证书来断处问题，恐怕解决不了农村的问题，也不符合中国的实际。

宅基地的所有权人为农村集体经济组织，使用权人为农村集体经济组织的农户，从物权的角度分析，宅基地属于不动产他物权，其取得和变动，也应当遵循一项重要原则：物权公示和公信原则。

物权公示原则指物权的各种变动必须采取法律许可的方式向社会以展示，以获得社会承认和法律保护的原则。

物权具有排他性也就是排斥第三人，保障权利人稳定享有和行使其权利的权利，所以物权变动时，必然有可能涉及排斥第三人的利益，因此，为保护第三人代表的社会利益，法律要求物权变动需向社会展示，以获得保护第三人的功效。

只有这样社会秩序才能建立在公正基础上。

因此，不动产登记对不动产物权变动具有决定性作用，但在依据法律行为发生不动产物权变动的情况下“不登记不生效”只是一项基本原则，如果当事人之间的物权变动的意思表示能被公开展示行为予以证明的情况下，物权变动也能达到当事人期望的效果。

①在农村这个“熟人社会”有些宅基地已有四、五十年，甚至上百年的历史，一家祖祖辈辈都长期在此居住生活至今，周围的群众都是公认的，一旦发生邻里纠纷，非要有宅基地的土地使用权证书支持其主张，这是不现实的，人民法院如果不认可已有宅基地的合法性，势必已有宅基地是违法的，就会导致目前农村违法占地相当普遍，因此，在审理涉及农村宅基地纠纷时，要把握一个原则，即宅基地的取得是在土地管理法颁布实施前或实施后，如果是实施前取得，人民法院不得因双方当事人没有土地使用证而认定其为违法占地，应根据集体经济组织的意见和实地情况，据实予以审理，即不存在“先行后民”的原则；如果是在土地管理法实施后占有的宅基地，原则上要有土地使用权证书，如果没有土地使用权证书，人民法院可先中止民事诉讼，告知当事人先到行政机关进行登记确定，未取得土地使用权证书，可以判决驳回其诉请，在此适用“先行后民”的原则；如果土地法颁布实施后行政机关颁发的土地使用权证书存在瑕疵的，“瑕疵”在此应理解为证①、黄松有主编：《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2005年第1版，第252页。

书的表现形式存在不足，具备真实性，不具有完整性，人民法院可以在查清事实后作出实体判决。

如果是根本性问题，则应先由行政机关处理后，民事诉讼方能继续进行。

土地管理法颁布实施后，我国农村仍然存在着未经集体经济组织分配和政府批准，而擅自占地建房的现象，很多农户占有的这些宅基地，从实质上说，基本上符合土地利用总体规划和“一户一宅”的原则，这些宅基地一旦发生民事纠纷，给人民法院带来了很多难题，严格地说，就是违法占地建房，按照相邻纠纷的处理原则，相邻各方使用的宅基地是合法的，而这类宅基地既不具有登记公示性，也不具有“熟人社会”的公示性，如果人民法院据实判决，必然就会导致法院的审判权直接确定土地使用权，这与法律的规定是相悖的。

如有这方面问题的发生，当事人作为民事案件向人民法院提起诉讼的，可以判决驳回诉请，也可以告知当事人申请行政登记而中止诉讼，并向行政机关发出司法建议，尽快对这类纠纷作出具体行政行为，使民事诉讼顺利进行。

二、涉及农村房屋纠纷的审理与解决房屋和宅基地是连在一起的，目前在我国大部分地区，房屋产权登记和宅基地使用权登记是分开的。

对于房屋，农村村民享有的是自物权，即所有权，享有占有、使用、收益和处分的权利，而宅基地，村民享有的是他物权。

比较而言，对于宅基地，根据土地管理法的规定，不能自由买卖，而房屋是可以买卖的，买卖就涉及物权的变更登记问题，房屋属于不动产物权，根据物权法的规定，只有登记才能产生物权效力。

农村房屋买卖与城市房屋买卖是不同的，房屋买卖都是贯彻“地随房走”的原则，而农村房屋是建立在宅基地的基础上，宅基地的所有人为集体经济组织，也只有属于该集体经济组织成员才能享有本集体经济组织的宅基地，如果农村房屋买卖也像城市的房屋买卖那样“地随房走”，势必其他经济组织的成员就有可能因购买农村房屋而占有另外一个集体经济组织的宅基地，这与法律规定是相悖的。

当然，如果购买人购买的房屋拆散搬走，并未占有该房屋原占的宅基地，这种情形应当是允许的，此时的房屋实际上已不是房屋了，而是变成了建房材料，在农村是相当普遍的，那么是否还应当登记过户才产生物权效力呢？这就没有登记的必要了，拆下来的材料已经从不动产变为动产，动产以交付成立即产生物权效力，一旦发生纠纷，人民法院不能认为双方当事人没有办理登记过户手续而否认其物权效力。

如果是在本集体经济组织内部进行交易，可以坚持“地随房走”的原则，同时必须先到行政机关依法办理有关的审批手续，接受转让的村民不需要为宅基地使用权支付任何价格给付对方村民。