人大常委会立法权限研究

人大常委会立法权限研究作者：纪荣荣来源：《人大研究》2011年第11期关于人大常委会立法权限的研究是近年来各方面关注的一个问题，立法工作者和学者对一些问题认识上不尽一致，也有学者对立法实践提出一些批评和建议。

为此，从法律上厘清思路，认识存在的问题并推进问题的解决，这对于完善相关立法，增进各方面在人大常委会立法权限研究上的共识，坚持和完善我国的立法体制，都具有重要的现实意义。

一、人大常委会立法权限法律依据党的十一届三中全会以前，国家立法权仅为全国人民代表大会所专有。

1954年宪法规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。

”全国人民代表大会常务委员会只有“解释法律”和“制定法令”的权力。

1955年第一届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，“依据宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分的法律，即单行法规。

”这一规定使全国人大常委会获得了部分立法权。

1959年第二届全国人民代表大会第一次会议通过决议，“授权常务委员会，在全国人民代表大会会议闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。

”这就赋予了全国人大常委会在大会闭会期间，对大会制定的法律进行修改的权力。

党的十一届三中全会以后，为了适应改革开放和现代化建设，1982年宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

”彭真在宪法修改草案报告中对为什么要赋予全国人大常委会以国家立法权是这样解释的：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少，但是人数多了，又不便于进行经常的工作。

全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。

所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。

”[1]全国人大常委会和全国人民代表大会共同行使立法权，并不意味着人大常委会和人民代表大会享有平等的法律地位。

宪法第六十二条关于全国人民代表大会的职权第三项规定：制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

第六十七条关于全国人大常委会的职权第二项规定：制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。

人大常委会是人民代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间，可以经常地行使国家立法权。

但是，全国人大常委会的国家立法权仍然从属于全国人民代表大会的国家立法权，对于全国人大常委会不适当的决定，全国人民代表大会有权予以改变或撤销。

2000年3月，第九届全国人民代表大会第三次会议通过的立法法第七条又再次重申了宪法所确立的全国人民代表大会和全国人大常委会立法权限规定。

对于有立法权的地方各级人大和人大常委会的立法权限，宪法、地方组织法没有作出具体界分，只作了原则性规定。

但立法法第六十七条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。

”立法法这一规定主要是针对长期以来，实践中一些地方人民代表大会制定地方性法规比较少，使宪法和法律规定的地方人大制定地方性法规的权力被虚置的问题而专门作出的规定，强调要重视地方人大立法权的行使，为地方人大及其常委会在制定地方性法规方面的权限作出一个原则的分工。

从国家体制研究立法权来看，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

全国人民代表大会是最高国家权力机关，国家行政机关、审判机关和检察机关都由它产生，向它负责、报告工作，并受它监督。

因此，全国人民代表大会的立法权限无论从法理上还是从理论上说都是无限的。

凡是应当由立法加以规范的事项，全国人民代表大会都有权立法。

但囿于多方面的原因，全国人民代表大会不可能也没有必要将国家各个层次的立法权都纳入自身的权限范围内，宪法、法律规定全国人民代表大会立法的主要任务应当是制定基本法律，同时，根据需要和可能，也可以制定其他重要的法律。

这也就是说，人民代表大会立法权是全权性的，人大常委会立法权是有限制的，是从属性的。

二、人大常委会立法权限行使的限制人大常委会是人民代表大会的常设机关，是国家权力机关的组成部分，在人民代表大会闭会期间行使部分国家权力。

因此，人大常委会也享有广泛的立法权，但没有人民代表大会那么宽泛，受到一定的限制。

从国家层面上说，全国人大常委会的立法权限，主要有以下两个方面：1.制定和修改非基本法律。

这里首先应明确基本法律的概念，这虽然是一个法律概念，但也是一个边界不是很清楚的概念。

一方面，从法律的性质上看，基本法律对某一类社会关系的调整和规范具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。

另一方面，从调整的内容上看，基本法律所涉及的事项应当是公民的基本权利和义务关系；国家经济和社会生活中某一方面的基本关系；国家政治生活各个方面的基本制度；涉及国家主权和国内市场统一的重大事项；以及其他基本和重大的事项。

基本法律的范围，包括刑事的基本法律、民事的基本法律、国家机构的基本法律和其他的基本法律。

除基本法律以及涉及全国人大权限和工作程序的非基本法律外，凡应当由法律规定的事项，全国人大常委会都有权立法。

也就是说，绝大部分的非基本法律都属于全国人大常委会的立法权限。

从立法实践看，截至2011年3月，对现行有效的239件法律进行分析[2]，从数量看，其中全国人大通过的法律有39件，全国人大常委会通过的法律有200件。

全国人大常委会制定和修改了这一大批法律，内容涉及国家的政治、经济、教育、科学、文化、环境保护等各个方面，对于保障改革开放和现代化建设的顺利进行发挥了重要作用。

全国人民代表大会通过法律数量情况：一是按届数分二是按法律门类分2.对全国人大制定的法律进行补充和修改。

全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改，是基于全国人大常委会作为全国人民代表大会的常设机关，是最高立法机关的组成部分，在全国人民代表大会闭会期间行使国家立法权。

同时，鉴于全国人大每年只召开一次会议，会期也比较短，而社会生活的发展变化又对全国人大制定的法律要求与时俱进地进行补充和修改。

因此，赋予全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改的权力，不仅是合适的，也是必要的。

当然，法律也对全国人大常委会补充和修改全国人大制定的法律作了一些限制：一是只能在全国人大会议闭会期间进行补充和修改；二是这种补充和修改必须限于“部分”的范围内，即在原有的法律的基础上增加部分内容，或者对原有法律的内容进行部分改变；三是这种补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触。

全国人大常委会补充和修改全国人大制定的法律一旦超出宪法和法律规定，全国人民代表大会有权改变或者撤销这些法律。

在现行有效的239件法律中，全国人大通过的法律有39件，全国人大常委会对其中的22件作了补充和修改。

这些修改一方面满足了社会生活的迫切要求，另一方面也为全国人大进一步立法积累了有益的经验。

全国人大常委会部分补充和修改全国人大制定的法律数量情况。

鉴于全国人大常委会对全国人大通过的法律部分补充和修改，有的一部法律已进行过多次修改，因此统计对法律的修改次数已没有多少意义。

按法律门类分，全国人大常委会对全国人大通过的法律部分补充修改如下：至于地方人民代表大会立法，以及地方人大常委会修改地方人民代表大会通过的地方性法规的情况，立法实践还是屈指可数的，每个省级人民代表大会通过的地方性法规也只不过几件，各地普遍存在一个地方人民代表大会立法权虚置的问题，需要进一步研究。

三、需要研究的几个问题根据宪法、立法法的相关规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

全国人民代表大会常务委员会制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会会议闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

立法实践中各方面对立法权限的认识争论，有的意见是有道理的，也有的是属于对法律原则规定理解上的分歧，但总的来说，这些讨论都是具有积极意义的。

为进一步坚持宪法、立法法规定的立法体制，实现科学立法、依法立法，笔者认为今后应做好以下几个方面的工作。

1.进一步发挥人民代表大会在立法中的主体作用。

根据宪法规定，全国人民代表大会和它的常务委员会行使国家立法权，但从人民代表大会制度本身的设计上，人民代表大会应当是更重要、也是更权威的立法主体。

因此，宪法和立法法都明确规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

从人民代表大会制度演进上可以看到，人民代表大会始终是立法的主体，这个作用应很好发挥。

但是，从立法实践看，人民代表大会立法职能作用还是行使不够的。

从我们所进行的统计看，全国人民代表大会立法呈现按届次递减的状况，特别是近年来，人民代表大会立法是不够的。

按照立法的民主性、严肃性的要求，越是重要的法律，越需要经过更民主更严格的程序，需要更多的代表用更多的时间进行审议通过，这样才可能在程序和体制上更有效地保障人民对主权的实际拥有和行使。

因此，各级人民代表大会审议的立法事项，应当是比较重要的和基本的，涉及这些事项的法律、法规要由人民代表大会审议通过。

也只有这样，才能更好地体现宪法所要求的：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

从法理上来分析，人民选举人大代表，人大代表组成人民代表大会，受人民的委托行使管理国家的权力。

但鉴于人民代表大会开会时间很有限，宪法规定了在人民代表大会闭会期间由人大常委会行使代表大会的部分权力，所以有人把人大常委会称为“议会中的议会”[3]。

这里我们可以看出，人大常委会行使职权与人民代表大会之间形成一种委托关系，人大常委会行使职权与人民授权是一种间接关系，更直接、更全面、更准确地代表人民意愿的应当是人民代表大会。

在立法上，基本的、重要的法律、法规理应由人民代表大会制定。

从现实情况看，要更好地发挥人民代表大会立法功能，必须改革和完善人民代表大会，这是根本之路。

这是一个涉及政治体制改革的大课题，改革人民代表大会的集会、会期制度，使每年一次的大会改为数次，每次会期延长至一个更合理的时间，以保证大会有必要时间审议重要的法案；大幅减少人民代表大会代表的数量，以便于提高立法效率；大幅增加专职人民代表大会代表数量，以便他们有更多的时间、精力、经验来从事立法工作，等等。

当然，现在人民代表大会审议法律、法规形式化的倾向比较严重，人民代表大会会议对法律、法规的审议远没有人大常委会会议对法律、法规的审议那么专业、那么认真、那么有价值。