浅议立法权限划分

浅议立法权限划分

第十三组：王亚文（40801040）

郭衍丽（40801032）

李阳（40801010）

浅议立法权限划分

【摘要】立法权限划分直接关系到国家法制体系的统一、中央与地方、地方与地方之间关系的处理以及法制建设的成败。本文将在简析立法权限的有关知识基础上，结合中外部分国家立法权限划分的现状总结立法权限划分的一些特点及完善我国立法权限划分的方法。

【关键词】立法权立法权限划分

一、立法权限划分的概念

在立法权的具体运用过程中，即在一国的立法活动中，各个立法主体运用立法职权的范围和限制是不同的，这便产生了立法权限划分的问题。本文所讨论的立法权限，是指一个主权国家中现行全部有关需要通过立法方式加以调整、控制和规范的事项的权力范围，即立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。对立法权限进行划分，主要目的是为了科学而合理地决定立法事项的不同归属，既包括立法的实体性权力内容分配，也包括其形式要件的确认和划分，确定哪些主体可以成为立法主体以及这些主体在立法权限体制中的地位及其相互关系，它们各自制订的规范性法律文件的效力等级等。

二、立法权限划分的意义

立法权固然是一种特别重要的国家权力，却不是也不能是没有范围、没有限制的。

明确国家立法权限划分的意义主要有:第一，有助于防止专制擅权。立法权

作为特别重要的国家权力，范围如不明确、不确定，就可能甚至必然出现专制擅权的局面。第二，有助于立法者明确立法的任务和目标，为立法者进行立法活动提供范围上的准绳、标准，不至做出超出自己权限范围的事。第三，有助于使立法者尽职尽责，促进立法者对自己权限范围内的事尽心尽力去做，也有防止不尽职守的作用。第四，有助于监督立法活动。第五，有助于完善立法制度，实现立法的制度化、科学化。

关于立法权限划分的价值和必要性，西方学者有系统论述，其中洛克的见解颇具典型性。洛克认为，立法权虽然是一国最高权力，但是：其一，立法权不是也不可能是专断的权力。因为立法权是社会的各个成员交给作为立法者的那些人或议会行使的联合权力，它不能大于委托者曾享有的和委托给社会的权力。社会的各个成员把权力交给社会，目的就是为使自己的生命、财产获得更大的保障。作为社会成员委托权而存在的立法权，对人民的生命和财产无论如何不应当是绝对的、专断的权力。其二，掌握立法权的机关，不能以临时专断的命令来统治，而应以正式公布的有效的法来进行统治。这些法除了为人民谋福利这一最终目的外不应当再有其他目的。这样，一方面可以使人民知道他们的责任并在法的范围内得到安全和保障，另一方面也使统治者被限制在他们的适当的范围内，不至为他们手中的权力所诱惑而用这些权力来达到自己的目的。如果将立法权给与一人或少数人，又没有对他们的权力加以限制，使他们可以根据心血来潮或无人知晓、毫无拘束的意志而发布苛刻和放肆的命令，来迫使人们服从，那么人类就处在比自然状态还要坏得多的状况中。其三，立法机关也不能把立法权让给任何其他人，

当人民发现立法行为和他们的委托相抵触时，人民人享有最高权力来罢免或更换立法机关。①

三、立法权限划分的模式和方法

（一）立法权限划分的模式

中央议会机关与行政机关横向划分立法权限的问题源于自由资本主义向垄断资本主义发展而导致的社会变迁，社会生活的复杂性和易变性促使传统的立法权和行政权关系发生变化，而出现了行政机关享有部分立法职权现象。各国在处理中央立法机关和行政机关立法权限问题上，没有一个完全统一的模式，行政机关主要是通过一定方式的授权而获得一定的立法职权，根据授权依据不同，便有不同的划分模式。一是行政机关依据宪法而获得立法职权，这种职权通常被称作是行政机关固有的立法职权，宪法授予行政机关立法职权，便会直接涉及立法机关与行政机关在立法事项上的权限划分问题。二是行政机关依据授权法而获得立法职权，其立法权限便由授权法加以规定。按照分权原则，行政机关所获得的立法职权都是由特定的主体通过一定的方式和程序委任的。

在立法权限划分体制中，中央与地方立法权限通常是一国宪政制度中的重要内容，各国中央与地方立法权限划分大致有以下几种典型模式。②

1.中央集权模式。此模式是指国家作为一个政治整体，一切立法权都为中央

政权所有，中央政权所制定的法律在全国范围内生效。

2.地方分权模式。此种模式是指国家作为一个政治整体，中央不能行使立法职权，一切立法权由地方所有，但地方制定的法律只在该地方范围内生效。

3.集权分权模式。此种模式是指在一国中，立法权主要由中央行使，但在一定限度和条件下，地方享有某些中央政权授予的地方立法权。

4.分权集权模式。此种模式是在一国中，立法权主要由地方政权行使或者由地方和中央共同行使，在有些事项上是地方立法为主，有些事项上则以中央立法为主，其主要特征表现为分权比重相对大于集权。

（二）立法权限划分的方法

纵观世界各国的立法经验，对立法权限的确定，较多采用列举与概括相结合的方式。具体来说，有以下几种方法：一是确定中央的专属立法权范围。中央的立法权一般是涉及到全国性的、对内或对外的重大事项的立法权。二是地方专属立法权范围。地方专属立法权一般是只涉及地方管理等方面事项的立法权，这种权力通常不得影响中央的立法权，也不得危害其他地方的立法权，且往往只在本行政地域内有效。三是中央和地方共有的立法权。在国家立法权限中，尽管存在中央专有或地方专有的立法权，但是也可能存在法律规定既可由中央也可由地方行使的一部分权力，即中央和地方共有的立法权。关于共有立法权的行使，一般是实行中央优越的原则，即在共有立法权的范围内，如果中央尚未立法，地方可以立法；中央已有立法的，地方不得重复立法；地方先立法，中央后立法的，取消地方立法。四是剩余立法权范围的确定。由于立法权限划分中，无论立法机关如何努力，都不可能穷尽所有的立法事项，总会存在某些剩余的立法权范围。为了弥补这方面的不足，各个国家一般都对剩余立法权范围作了规定。实行剩余立法权归地方的较多，如奥地利、美国。当然也有国家规定剩余立法权归中央的，

①洛克：《政府论》（下），商务印书馆，1983年重印本，第83-89页。

②参见吴大英、任匀正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第272-274页。

如印度。

当前各国就是围绕着这四类立法权限范围或四类中的几类，界定列举与概括的方式对本国立法权限进行界定。其中有国家采用“两分法”，即将中央立法权限用列举的方式确定（如美国，德国等），地方立法权限则采用概括式保留的方法确定（如美国），其中也有的国家对地方立法权限采取列举加概括保留的方式，即列举若干事项，再概括规定未尽事项（如意大利）。另外有的国家采用“三分法”，即对中央专属立法权限、地方专属立法权限和中央，地方共有的立法权限三者中的两者用列举的方式确定，而对剩余一方面的权限范围作概括性规定。

四、主要西方国家立法权限划分制度

立法权限划分主要涉及到横向和纵向两个方面，横向上即中央议会机关与行政机关立法权限划分，纵向上即中央与地方立法权限划分。下面将从这两方面简要分析部分国家立法权限划分的现状。

（一）代议机关与行政机关立法权限划分

1.英国

在英国严格奉行议会主权原则，议会处于至上和万能的地位，虽然英国议会是无所不能的，但由于英国的分权制度并非十分严格，因而议会可以在任何时候将有关任何事务的立法权授予任何机构，也可以收回自己已授出的权力。也正因为如此，英国立法和行政两种权力界限不甚明确，行政机关的立法权限由议会法律的具体授权而定，即委任立法。一般对立法权限没有明确的范围，只要是委任立法都具有法律同等效力。但委任立法所能取得议会立法的效力是具备一定条件的，这些条件可以归结为实体条件和程序条件两个方面。就实体条件而言，被委任机关的立法必须在授权法规定的范围内，必须符合授权法所规定的目的，必须在委任机关的权限内颁行。就程序条件而言，被委任机关履行了咨询有关机关意见，调查和听证的法定义务；被委任机关经过了公布的法定步骤以及向议会备案批准手续；委任立法的形式符合授权法要求。①

2..美国

在美国虽然在形式上严格奉行三权分立与制衡原则，但实际上还是接受了立法权授予政府的做法，逐步认同了由现代社会管理需要而导致的授权立法的合法性，在承认行政立法的同时，十分强调对授权立法的严格限制。由于联邦宪法规定全部立法权属于国会，行政机关行使的立法权力只能由国会委任，因此美国行政机关所制定的具有约束力的法规几乎全是委任立法。②这种立法权和国会的立法权不同，它从属于国会的二级立法权。所以，行政机关所制定的行政法规不能违反宪法和国会制定的法律，并且要符合法律授权的目的和适当的程序。

3.法国

法国在议会立法和行政立法方面的权限划分比较明确而具体，由宪法划分议会的立法权和行政机关的制定法规权，在宪法所划定的议会立法权之外的事项，可以由行政机关制定法规，即行政机关有权进行自主性立法。在法国现行的第五共和国的宪政体制下，议会不再是唯一的立法机构，其立法权受到较大限制，行政机关则具有了较为广泛的立法权限，即国家立法权限由制定法律的权力和制定

①马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第76-77页。

②王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第352页。

条例的权力构成，前者由国家议会行使，后者为中央行政机关行使。二者之间立法权限划分采取方式是以宪法明确列举议会的立法事项，宪法列举之外的一切事项则属于中央行政机关制定条例的权限范围。

4.德国

根据《德意志联邦共和国基本法》的规定，德国的立法体制主要是联邦与州的分权，国家立法权主要集中在联邦议会，以保证国家法制的统一。德国的中央行政机关没有固有的立法权限，其立法职权的行使主要是通过两种方式：第一种是由联邦政府起草提出法案参与议会立法；第二种是被授权而进行一定的行政立法。这种授权立法的限制相当严格，授权的法律必须规定授权的内容、目的和范围，在命令中必须申明这种法律基础。这种性质的授权立法既得到《德意志联邦共和国基本法》的认可又受到《德意志联邦共和国基本法》的严格限制，其结果是既适应了现代社会管理对行政法的客观需要，又设计了防止行政政权滥用以及国会以概括方式授权而逃避立法责任的立法权限划分制度。

5.日本

在日本按照《日本国宪法》确立的“国民主权”原则，国家的一切权力属于国民，国会是最高国家权力机关，是国家唯一的立法机关，国会的立法范围和立法事项都不应受到任何限制，法案除宪法有特别者规定外，经两议院通过即成为法律。但《日本国宪法》在列举日本内阁的职权内容时明确规定内阁为执行本宪法和活动，有权制定政令，但没有法律的授权，政令中不得制定罚则。这一规定表明宪法承认行政立法权的存在，但要受到限制。日本宪法和法律虽然对行政立法的限制非常严格，但内阁对于国会立法还享有广泛的议案提案权，从而使行政参与立法得到强化，国会的立法职权则相对缩小。

（二）中央与地方立法权限划分

1.英国

英国是一个采取地方自治体制的单一制国家，中央政府对地方政府有较多的限制，地方政府自治权的范围有限。英国地方政府的立法职权只能由议会制定的法律予以授权。这是英国中央立法与地方立法权限划分的原则。英国地方政府和中央政府机构设置不同，地方政府是议行合一的管理机构，在地方只设地方议会兼行立法和行政两种职能。经法律授权，地方政府有权制定地方性法规，被称为细则。虽然，法律对地方政府制定细则的权限范围除越权无效原则外未有明确的限制性规定，但从法院有关越权审查的判例中可以看出，英国对地方政府制定细则的权力的限制是相当严格的。

英国关于中央和地方立法权限划分，强调议会主权，议会的立法权限不受限制。地方无独立的立法权，其立法权限来源于议会的法律授权，对地方立法权有较多限制。虽然对授予地方的立法权有严格限制，但在制定法中并没有规定一个明确的统一的原则，主要是依据判例法所确定的原则加以限制。

2.美国

美国是联邦制国家，它在联邦和州两级政府的权力安排方面，主要是遵循双重主权原则，即州和中央政府之间保持动态平衡，有时州权力大一些，有时小一些，但重要的是所有这些权力平衡都要符合宪法。①美国宪法对联邦和州的立法权限作了比较明确的划分，联邦和州分别在各自的立法权限范围内对相应的立法事项进行立法。

①李步云、汪永清主编《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1998年版402页。

美国的中央和地方立法权限划分有以下特点：一是由联邦宪法和宪法修正案来确定中央和地方立法职权的划分，用根本大法的形式加以确定，保持其至高无上的权威性。二是明确而具体的确定中央和地方立法职权划分，以肯定式的列举和否定式的列举为主，概括式的规定只用于剩余立法权的规定。三是地方立法权限的范围非常宽泛，具有较大的立法自主权，但又不乏相应的限制，保持了联邦立法的最高效力。

3.德国

德国在中央与地方立法权限问题上，以《德意志联邦共和国基本法》形式加以确定，具体划分上采用的是专属立法权和共有立法权的划分方法。基本法将绝大多数和重要的立法权限赋予了联邦。虽然联邦与州的共有立法权涉及的范围较宽泛，但对各州有明确的限制，即只有在联邦法律有明文授权并在其授权范围内，各州才能和联邦并行立法，行使共有立法权。若有基本法规定的理由需要联邦立法时，则由联邦立法。

德国在确定中央与地方立法权限的问题上非常严谨，用《德意志联邦共和国基本法》尽可能地作出详细规定，主要采用的是肯定事项的列举方式，而没有采取禁止的列举。德国虽然是联邦制国家，地方分权不如美国，和联邦中央立法权限相比，地方立法权限小得多，但德国的各州可以通过联邦议院参与联邦的立法，因而从另外一方面扩展了一定的立法权限。

（三）主要西方国家立法权限制度的一些特点

通过对西方部分国家立法权限制度的介绍和简要分析，可以看出西方国家立法权限划分未形成完全统一的模式，即便是同一法系的国家也是如此。就立法权限制度的主要内容而言，现代西方国家的立法权限划分制度既存在许多共同特点，也存在一些差异特点。

第一，在宪法中强调立法权的统一性。西方国家大多在宪法或宪法性文件中明确规定议会或国会是国家立法机关，享有完整的立法权，即具有提出立法议案、审议立法议案、表决立法议案、公布或决定公布通过的法律等项权力，能独立地制定、修改、废止法的规范性文件。同时，宪法还明确规定中央立法机关专属立法权的范围，其他立法机关主体通常只能在议会专属立法权范围之外进行立法，未经议会授权不得涉足议会专属立法事项。确定中央立法机关专属立法权的范围，有利于保障议会立法主导地位和防止其他立法主体对议会立法权的侵犯。

第二，行政机关在不同程度上获得立法权并逐渐成为极为重要的立法主体。通过前面的介绍，可以看出在英美主要是通过授权授予行政机关相应的立法职权，并明确授权目的、范围、标准等事项，因而其行政立法是授权立法。在法国和日本则既在宪法中规定了行政机关具有特定的立法职权，又允许国会通过授权授予行政机关立法。而法国现行宪法对行政机关的所固有的职权性立法权限规定比日本宪法的规定显得更为明确和宽泛，它在宪法中明确列举议会立法事项之外，行政机关都可以进行行政立法、制定条例，同时，法国的行政机关还可以通过授权而获得议会立法所涉及事项的立法权。与议会立法权相比较而言，法国行政机关的立法权在现行宪法中得到极大的强化。这些都表明行政机关已成为极为重要的立法主体。

第三，中央与地方之间立法权限明确并由宪法予以规定。单一制国家和联邦制国家在中央与地方的立法权限划分上是有较大差异的，总的差异表现为联邦制国家的分权程度要大大超出单一制国家。但它们之间的共同点则表现为中央与地方的立法权限是分明的，并且都是由国家宪法加以明确规定。这一点从上述英国

与美国在中央与地方立法权限划分上就可以明显地体现出来。

第四，司法机关作为授权立法制度中的被授权机关而获得了立法主体的资格，同时并享有一定的立法权限。在英国议会授权英国法院制定民事诉讼法已有100多年的历史，根据议会授权，最高法院规则委员会制定了英国民事诉讼法典《最高法院诉讼规则》。①美国于1789年通过《司法法》开始授权法院制定诉讼法方面的规则。这些都表明司法机关在一定程度上获得了立法主体的资格。

五、完善我国的立法权限划分制度

（一）我国立法权限划分的现状

目前我国立法权限的划分采用的是集权与适当分权模式。这种模式经过不断发展和完善形成了以全国人民代表大会及其常委会为核心的多层次的立法权限体系。在这个立法权限体系当中，立法权限的划分实际上是两方面：一是中央与地方立法权限划分。二是国家权力机关和国家行政机关之间立法权限的划分。基本内容主要是：1.国家的立法权由国家最高权力机关行使全国人大及其常委会行使，法律由全国人大及其常委会制定。2.国家最高行政机关国务院有权制定行政法规。3.省、自治区、直辖市以及省会城市和较大市的人大及其常委会有权制定地方性法规。除此之外，国务院各部委制定部委规章和省、自治区、直辖市以及省会城市和较大市的人民政府制定政府规章。

（二）我国立法权限划分中的相关问题及完善

在我国全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律。然而，究竟哪些事项需要制定法律，哪些问题属于地方立法的范围，哪些事项只需要法律作出规定而不需要行政法规或地方法规加以具体化，哪些事项法律只需作出原则性还规定，同时还需要下位法进一步细化等等，诸如此类的问题，在以往立法权限的划分体制中并没有明确具体的标准可循。由此造成了各立法主体之间权限范围的模糊，并在立法实践中产生了诸如越权立法，立法泛滥，交叉立法，重复立法，法与法之间互相冲突，抵触等无序现象。因此，为了科学合理地划分中央与地方，立法机关与行政机关的立法权限，以确保各层次，各类别的立法活动和谐有序进行，我们需要做好以下工作。

第一，进一步完善立法权限划分制度

就宪法，组织法和立法法的具体规定而言，国家权力机关与国家行政机关，中央国家机关与地方国家机关，地方国家机关与地方国家机关之间的立法权限已有原则的划分，但存在界限不清及矛盾之处。例如，在全国人民代表大会与全国人大常委会的立法权限划分方面，中国宪法和立法法规定全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。这其中的“基本法律”范围是不明确的，所谓基本法和非基本法之间没有一个法定的衡量标准，在立法实践中已出现过全国人大常委会制定的应属基本法律范围的法律。如：1994年的《中华人民共和国劳动法》、1989年的《中华人民共和国集会游行示威法》等都具有明显的刑事、民事、国家机构和公民基本权利和自由等基本法律的特征，本应由全国人民代表大会制定，而事实上都是全国人大常委会制定的。在《中华人民共和国立法法》中并未对最高国家权力机关和最高国家行政机关立法职权划分之外的剩余事项立法权的归属进行确定，留有立法职权划分模糊区域。而随着社会发展难以避免在原有已划分的立法事项之外产生新的立法事项，剩余立法权的归属

①参见邓世豹著：《授权立法的思考》，中国人民公安大学出版社2002年版，第75页。

需要在立法职权划分中加以解决。除此之外，在其他立法主体之间也存在立法职权界限不明晰的地方。有必要通过立法解释将宪法、组织法、立法法关于立法主体权限划分的原则性规定具体化，以便消除歧义并防止立法上的越权。

第二，特别授权立法制度的完善

授权立法的最大弊端即容易导致授权主体侵犯和超越国家立法权。从已有的对国务院的授权决定来看，授权的范围是非常宽泛的，如全国人民代表大会授权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面的问题制定暂行规定和条列的决定，就是典型的几乎没有限制的概括式授权。与国务院的授权立法权相比，全国人民代表大会及其常务委员会对经济特区的授权立法存在的缺陷更为突出。一是原有的授权决定只是笼统的、概括式的授权，致使经济特区的授权立法范围一直存在界限不清的问题，尤其是存在多级授权立法主体的地方，当多个授权立法主体都对同一经济关系进行立法时，立法冲突就在所难免。二是在全国人民代表大会及其常务委员会对经济特区进行授权立法之后制定的《中华人民共和国立法法》中，对经济特区的授权立法范围未作任何规定，反而还增加了经济特区对法律、行政法规的地方性法规的变通权，《中华人民共和国立法法》在此存在明显缺陷。因此，关于授权立法权限制度有必要加以完善。第一，改革与完善授权立法权的来源与取得制度。第二，改革与完善授权立法的权限范围制度。主要包括：（1）授权机关能立那种形式或类别的法；（2）授权机关就那些事项立法或不能就那些事项立法。第三，改革和完善授权立法的监督制度。主要包括：（1）规定有权对授权立法进行监督的主体；（2）规定对授权立法进行监督的形式；（3）规定对授权立法进行监督的内容。

第三，限制行政立法主体立法权的扩张

从中国近二十年的立法实践看，行政机关的立法在事实上是优于权力机关的。表现为：其一，行政法规的立法数量是权力机关的二倍多;其二，在权力机关制定法律中，由国务院提供出的立法议案占总数的70﹪多；其三，国务院三次接受全国人民代表大会或其常务委员会的授权，实际上扩大了国务院的立法权限；其四，国务院制定的行政法规几乎没有一件被全国人大常委会撤销；其五，行政规章逐渐进入了中国法律体系，取得了“参照适用”的法律效力。①随着行政法的广泛应用，行政权扩张而产生的弊端也就难以避免，尤其是容易使不合理的部门利益和地方利益合法化，严重的就是危害国家法制统一。对此，简单否定行政立法，取消行政主体的立法权限显然是不可取之策，加强对行政立法的监督和控制才是应对之计。首先，应由国家宪法授予行政立法主体的资格，确定其立法权限的界限；其次，严格控制授权立法的范围，防止过于宽泛而模糊的授权立法导致行政立法失控；第三，加强权力机关对行政机关立法的监督，完善备案审查制度和立法否决权制度；第四，逐步扩大司法审查的范围，使一般行政规范性文件和行政规章受到司法制约；第五，建立和健全公众参与行政立法的机制，将行政立法纳入社会的民主监督范围，促进行政立法充分反映民众意见。

①李林：“关于中国立法权限划分的理论与实践”，载《议会制度及立法理论与实践纵横》，华夏出版社2002年版，第82页。

参考文献：

①张千帆主编：《宪法学》【M】，法律出版社2008年版。

②徐育苗主编：《中外立法制度比较》【M】，商务印书馆2004年12月第一版。

③吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》【M】，群众出版社1992年版。

④李步云主编：《立法法研究》【M】，湖南人民出版社1998年版。

⑤王晓民主编：《议会制度及立法理论与实践纵横》【M】，华夏出版社2002年版。

⑥吴大英主编：《西方国家政治制度剖析》【M】，经济管理出版社1996年版。

⑦周旺生著：《立法论》【M】，北京大学出版社，1994年版。

⑧洛克：《政府论》（下）【M】，商务印书馆，1983年重印本。

⑨张艳：《论我国立法权限划分》【J】，天津市政法管理干部学院报，2006年第一期。⑩李林：“关于中国立法权限划分的理论与实践”【J】，华夏出版社2002年版。