公共政策执行失控_探因与防治_王玉明

《岭南学刊》1999 年第 4 期
社会纵横
3 、中国政策执行控制力削弱 。从我国公共政策执 行失控的情况看 , 主要是中央宏观公共政策在执行中的 失控 ,失控的发源地在地方政府执行机关 。中央是国家 宏观公共政策的制定者 ,因而是最高和最有权威的政策 施控主体 , 其施控力和权威直接决定着公共政策的有效 执行 。在从计划经济向市场经济的转型中 , 中央的权威 受到冲击 , 中央对地方的控制力被削弱 , 这是宏观公共 政策失控的一个重要原因 。自八十年代初以来 , 我国经 济体制和政治体 制改革的主要措施 是重建中央与地方 关系 , 具体做法是中央向地方放权 。在放权过程中 , 放 哪些权 ?放多少权 ?在没有任何经验借鉴的情况下出现 了放权过度的现 象 , 加上地方夸大 其特殊性和地方利 益 , 向中央要权 , 与中央讨价还价 。随着地方自主权的 扩大和地方财力的过度膨胀 ,中央控制地方的能力越来 越低 , 结果使中央说话不算数或不完全算数 , 中央政策 难落实 。由于放权缺乏法律规范和制度约束 , 随着地方 权力的扩张 , 地方主义迅速滋长 , 一度走向难以驾驭的 程度 ,严重阻碍了中央宏观政策在地方的执行 。各地方 大搞“上有政策 、下有对策” , 在经济上大搞“诸侯经济” , 重复建设 , 人为设置经济栏栅 ;在政治上表现为本位主 义 ,无政府主义 ,地方与中央博弈对策 。总之 , 在中央对 地方控制力削弱的情况下 ,中央政策在地方政府执行起 来就大打折扣 。
一
公 共政策失控在我国 各个历史时期不同程 度地出 现过 。八十年代改革以来 , 在这个由传统计划体制向现 代市场经济体制转轨时期 , 公共政策执行失控显得尤为 突出和严重 。具体表现在如下几个方面 :
1、政策敷衍 。公共政策执行者在执行中只做表面 应付 , 并未采取可操作性的具体措施 , 在组织 、人员 、资 金等方面没有真正到位 。只制订象征性的执行措施 ,或 执行起来虎头蛇尾 、前紧后松 、敷衍塞责 ,使严肃的政令 在形形色色的花架子下变成一纸空文 。如八十年代末 , 中央三令五申党政机关与经济实体脱钩 ,许多地方和部 门明脱暗不脱 , 照样利用党政机关的权力 、关系渠道及 内部信息为公司谋取种种便利 。
DO I :10.13977/j .cnki .lnxk.1999.04.007
社会纵横
公 共 政 策 执
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
行 失 控
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因 与王
玉
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治
政策执行是整个政策过程的关键环节 。然而 , 政策 执行是一个与政策制定同样艰难的过程 ,是一项极为复 杂的社会实践活动 ,由于种种原因会导致偏离政策目标 的政策 失控 。公共政策是 社会公共权威在一定 历史时 期为达 到一定目标而制定 的具有普遍权威性的 行动方 案和准则 ,公共政策失控必然会引起经济 、政治 、社会生 活的无序和混乱 。在社会转型时期 , 探析公共政策失控 的原因 和探寻反失控的对 策对执行党和国家的 重大战 略 、方针 、政策具有重大意义 。
责任 。 公共政策制定者必 须明确政策执行机关 和执行 人员应承担的职责 , 没有明确责任就会导致不负责任 , 对造成政策执行失控的当事人不追究其责任 ,就会使政 策执行失控愈演愈烈 。其次 , 强化政策执行协调 。任何 公共政 策的执行都是而且 只能是相关部门协同 完成的 结果 ,虽然公共政策执行都会确定一个或几个主要执行 主体 , 但离开了 “系统支持”和 “系统运作” , 事实上不可 能推进 。再次 ,简化政策执行流程 。政策执行是一种典 型的组织行为 ,是在行政组织体系内从上到下的贯通过 程 , 行政组织结构 、层次是否合理对政策执行的效果产 生直接影响 。因此 ,优化政府组织结构 , 减少上层层次 , 是简化政策执行流程 、防止政策执行失控的组织保证 。
二
公共政策执行是一项复杂的社会实践 , 因而政策实 施中的失控原因 也较复杂 。在假定 政策规定正确的条 件下 , 公共政策执行失控的主要原因在于 :在利益关系 上政策调控对象对利益分配的不满和抵制 , 在体制上主 要是政策运行机制的不健全 ,在客观情势上主要是执行 者素质缺限 、政策执行资源不足等 。具体说是以下几个 原因 :
4 、政策歪曲 。公共政策执行者在传达和执行中对 政策精神实质或部分内容有意曲解 ,利用政策的某些抽 象性 ,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释 。如 许多地方把中央 允许地方就部分公 益事业向社会适当 集资的政策加以普遍化 ,结果导致乱集资 、乱收费现象 ; 又如前些年 , 相当多的地方公然曲解国家关于住房制度 改革政策的原意 , 把实行住房商品化解释为低价出售公 房 ,使国有资产大量流失 。
三
公共政策行为是国家政治的主要组成部分 , 公共政 策执行是实现国家职能的关键一环 ,政策执行的成败直 接关系到经济的发展 、政治的稳定和社会的进步 。笔者 认为 , 在社会转型时期 , 为避免公共政策执行失控可采 取如下对策 :
1 、建立强力的政策执行机制 。首先 , 强化政策执行
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2、政策附加 。公共政策在执行过程中被加进原来 政策所没有的内容 , 使政策的调控对象 、范围 、目标 、力 度超出了原来的要求 , 从而使原政策不能到位 , 导致政 策扩大化 。如九十年代初的我国住房制度改革政策 ,其 精神旨在克服福利分房中的不正之风 ,推进住房商品化 进程 。然而在实施这一政策中 , 许多地方附加了一些原 政策没规定的内容 ,结果这一政策明显向占有较大面积 和较高质量住房的既得利益者倾斜 。
4 、公共政策执行者素质缺陷 。任何一项政策最终 要靠执行者来实 施 。政策执行效果 与政策执行水平密 切相关 ,而政策执行水平的高低主要取决于执行者的素 质 。一个合格的 政策执行者应该具 有高度的思想政治 觉悟 ,合理的知识能力结构以及较高的管理水平和政策 水平 。现实中的 公共政策失控在很 大程度上是政策执 行者的素质不高造成 , 如果政策执行者特别是领导者缺 乏理解和把握政策规定和精神实质的能力 , 缺乏制定执 行计划的能力 , 就会导致政策在宣传 、解释 、传达 、执行 中的失真 、失当 、失误 , 很难做好政策实施的宣传指导工 作 , 很难制定正确的执行方案 , 也很难协调沟通各种关 系和取得政策执 行所需的各种资源 。政策执行者较高 的政治素质是保 持贯彻执行国家法 规和政策坚定性的 思想保证 。如果政策执行者视局部利益 、个人利益高于 整体利益 、 国家利益 , 在执行政策时 , 就会为了一己之 利 、局部之利而歪曲 、抵制上级或中央政策 。
2、建立有效的政策执行控制机制 。政策控制是政 策运行不可缺少的环节和手段 , 是使政策达到预期目标 对 整个 政策 执行 过程 及诸 要素 进 行监 控和 纠 偏的 过 程 。只有实行有效的政策监控 , 才能防止政策执行失控 以及根据变化了的客观情况调整 、完善政策 。建立政策 控制机制 ,就是建立两个连动和循环运作的子机制即政 策监控 机制和政策调控机 制 。政策监控机制的 运作是 通过对政策执行前 、执行中 、执行结果的监督 ,对政策执 行各环节进行预测分析 , 监督执行行为 。政策调控机制 的运作就是通过制定调整方案或纠偏措施 ,采取调整和 纠偏行动 ,对原政策的目标 、范围 、力度等进行调整或更 新 。目前 ,我国政策控制机制不完善表现在没有建立和 明确政策控制的机构和制度 , 特别是执行前缺乏预见 , 执行中缺乏约束 , 执行后纠偏不力 。因此 , 完善政策控 制机制必须首先确立一定的机构和制度 ;其次 , 遵循必 要的控制步骤和运用科学的控制方法和手段 。
3、政策损缺 。公共政策执行部门对上级或中央的 政策选择性执行 ,断章取义 ,各取所需 ,使一个完整的政
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策在执行中没有完全贯彻落实 , 使政策内容残缺不全 , 从而政策的整体功能得不到发挥 。如 1992 年国务院颁 发了《全民所有制企业转换经营机制条例》 , 中央给企业 14 项权利 , 而至今有许多地方没有落实 , 不少权利被地 方政府截留 , 政企不分依然存在 。
2、公共政策运行机制不健全 。政策运行机制是完 成整个政策生命过程的载体 , 是在组织和领导体制基础 上通过权力的划分和配置实现政策制定 、执行 、监控的 有机整 体 。我国公共政策 执行失控从体制上说 主要是 政策执行机制和政策监督机制不完善 ,而这二大机制上 的弊端 宏观上体现在政治 体制尤其是行政体制 上 。目 前 , 我国政治体制改革尚未完成 , 新型的行政体制尚未 建立 ,政策制定 、执行 、监控没有形成既相互耦合又相对 独立的运作机制 ,政策制定缺乏科学化 、民主化程序 ,政 策执行不力 ,政策监控软弱 。机构重叠使政出多门和多 头管理 , 难以明确具体的政策执行机关 , 常导致政策执 行阻塞和断档 ;机构职责不清使政策执行机关互相推诿 或互不买帐 , 从而出现政策执行敷衍或执行中断 ;执行 机构间 缺乏沟通协调使政 策目标得不到合理分 解和整 合 , 不能迅速 、准确地传递 、实施 ,政策阻塞难以避免 ;政 策执行中缺乏必要的监督和法制约束 ,使政策执行情况 得不到及时检查 , 对造成政策失控者缺乏严厉惩处 , 从 而使政策执行中的失范得不到及时防治和纠正 ;党政不 分有时使政策之间发生抵触 , 政策执行力削弱 。
5 、政策抵制 。公共政策执行者有意不执行或变相 不执行上级或中央政策 , 这是执行者主观上 、行动上反 对政策的一种表现 , 损害公共政策的严肃性和权威性 。 如中央颁布关于惩处生产 、销售假冒伪劣商品犯罪的条 例 , 一些地方从局部利益出发 , 为生产假冒伪劣商品的 企业撑腰 , 纵容违法行为 , 结果使这些地方假冒伪劣商 品泛滥成灾 , 严重扰乱了市场正常秩序 。
1 、利益冲突导致政策执行失控 。公共政策制定的 过程就是对社会价值 、利益进行权威性分配的过程 , 公 共政策的实质是对社会利益结构的调整和规范 , 促进整 个社会快速稳定健康发展 , 代表和维护一种整体利益 、
《岭南学刊》1999 年第 4 期
长远利益或国家利益 。在利益多元化情况下 ,不同的利 益主体存在着利益差异和不同的利益取向 ,而公共政策 无法使不同阶层和个人 、不同地域和部门的利益都得到 表达和满足 。因此整体利益 、区域利益 、群体利益 、个人 利益的 差别的客观存在决 定了公共政策执行失 控的可 能性 , 存在政策执行者 、目标群体敷衍 、歪曲 、抵制政策 的内在冲动 。其中 ,政策制定者与执行者在利益上的冲 突是政 策执行失控的主要 原因之一 。公共政策 一般为 整体利益或国家利益而制定 , 而执行者往往从局部利益 或个人 利益角度对待政策 。政府机关和公职人 员带有 “经济人” 的性质 , 具有自利性 , 他们不能时时真正代表 社会利益 , 一旦他们按自己的原则行事 , 就会使公共政 策偏离 预期目标 。由于在 政策制定者和执行者 之间存 在一个利益“过滤”机制 , 下级执行者对上级政策往往以 局部或个人利益损益作为对策参量 , 利大快执行 , 利小 慢执行 ,无利或利损就不执行甚至抵制歪曲 。政策执行 所需中间环节越多 ,意味着不同层次区域利益发生冲突 的概率越大 , 政策执行中经受的利益 “过滤” 次数越多 , 执行中政策失控的可能性越大 。另外 ,政策目标群体是 否服从 政策是政策执行顺 利与否的重要原因 。 目标群 体泛指 公共政策对其利益 和行为重新调整的群 体即政 策所指 向的对象团体 。当 政策损及一部分目标 群体的 利益时 , 就会遭到这部分人的抵制 , 特别是在政策执行 者兼执行者和目标群体双重角色的情形下 ,执行者感到 区域利益或个人利益受损时 , 就会以各种借口 , 利用手 中的权力保护狭隘的局部利益或自身利益 ,置整体利益 或国家利益而不顾 。