金融消费者概念与完善金融消费保护

中图分类号:DF529 文献标识码:A 文章编号:1672—9285（2011）04—0040—05金融消费者概念与完善金融消费保护[1]李 峣[2]【摘 要】本文从金融消费者概念入手，阐述了金融服务消费者保护监管的理论基础及重点国家的金融保护实践，通过对发达国家或地区在金融服务消费者保护的立法及监管机制进行比较分析，提出改善我国金融服务消费者保护监管的政策及法律建议。

【关键词】金融消费金融教育金融监管纠纷解决2010年7月15日，美国参议院最终通过《2010年华尔街改革和消费者保护法》（又称《多德—弗兰克法案》，以参议院银行委员会主席克里斯托弗·多德和众院金融委员会主席巴尼·弗兰克命名），这部法案历时363天，先后经历了财政部提案、众院立法、参院立法、参众两院协调四个阶段，它号称自“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革议案，也是美国朝野上下对2007—2009年金融危机的全面反思的结果。

这部新的金融法案把改革的重点集中在了新的监管协调机制、高管薪酬及企业治理结构等七个方面，而把金融消费者利益保护放在了首位，体现了美国本土传统的“消费者至上”的理念。

一、我国“金融消费者”概念在我国，作为法律概念，“消费者”三字见于《中国人民共和国消费者权益保护法》第2条的规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。

”显然，此处的消费指的是以生活为目，所以，在我国法院判例中，有以汽车为消费对象而得不到《消费者权益保护法》保护的案例，理由是汽车并非人类基本生存所需，因而不属商品。

同理，房子、药品等亦不在商品之例，医疗行为也非属服务等。

在此理论之下，金融消费显然与“生活消费”的关系不大，因为，金融消费的目的在于收益，这与《消费者权益保护法》的立法目的大相迥异。

然而，世界范围内，金融消费者的概念已为大多数国家采用，1999年美国《金融服务现代化法案》这样定义金融消费者：为个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品和服务的个人。

英国的《金融服务和市场法案》，日本的《金融商品交易法》，亦在上个世纪末的大金融背景下提出了金融消费者的概念。

诸多生活现实表明，金融消费已经成为现代家居文明生活的重要部分，如信用卡支付、银行按揭、电子银行、网络购物等。

也就是说，传统的“生活消费”内容已经涵盖不了日渐增多的新型消费方式，那么，[1] 本文系北京政法职业学院2011年院级课题《金融消费者权益保护研究》的阶段性研究成果。

[2] 李峣：北京政法职业学院应用法律系讲师。

随着《消费者权益保护法》的修订已经列入了第十一届人大的立法规划这个背景之下，重新定义和理解“生活消费”成为摆在学者和立法者面前的敏感和迫切问题。

另据专业人士透露，银监会等单位已将购买银行产品、接受银行服务的顾客均视作“金融消费者”，并在各种文件中多次使用，保监会也将投保者视为“保险消费者”，只是证券行业并未使用“金融消费者”概念。

也就是说，在我国的金融实践中，已经出现和正在使用“金融消费者”概念，显然，我国在金融服务方面的立法已经明显落后于现实生活。

那么，具体推动金融服务、金融商品交易、金融消费者权益保护的立法亦迫在眉睫。

金融消费具有投资性质，这是不能被归属为生活消费的理由之一。

有学者认为，“金融消费者是消费者概念在金融领域的一种延伸，即为了满足个人生活需要而购买、使用金融机构提供的金融商品或接受其提供的金融服务的个人投资者”。

[3]另外，从金融消费的动态关系上，我们还可以作以下解说：对于接受金融消费的单位而言，金融消费具有投资的性质，而从施动者来说，其主要接受的一种“服务”，如咨询、顾问、网络查询等，甚至会计事务所、律师事务所所从事的金融业务亦明显具备“服务”性质。

施动者的一系列动态行为，明显具备“购买”的特征，因为在咨询、查询之后，要开户、支付、“取货”——把金融产品带回家。

所以，大多数金融投资商品的购买者都可以纳入金融消费者范畴，而最根本的是要从理念和立法体系上，把金融投资者保护提升到金融消费者保护这样一个高度。

二、对金融消费者进行保护的法理解说和实践需要之所以要对金融消费者进行保护，法理之一是所谓的溢出效应学说，该学说认为市场机制相对于交易主体有非效率的一面。

也就是说，在金融交易中，金融组织对利润最大化的追求和这种非理性的溢出效应行为是金融危机的诱因。

那么，要对此进行理性遏制就需要国家对金融经营的不确定性和高风险性活动进行必要的干预，以增进金融消费者信心和更完美地保护消费者。

公共物品和自然垄断理论为我们提供了另一种解说。

该学说认为，金融产品具备公共物品的经济学属性，并且提供该产品的服务经营者处于垄断地位。

正是由于经营者滥用垄断地位和其贪婪本性、侵害消费者利益事情才愈益频繁。

那么，运用公共物品理论和法学的反垄断法理论，从金融服务的公共物品属性切入，分析和揭示其市场失灵和治理困难的原因，以法律形式或国家公权力的方式介入，通过对金融消费者施以特别保护，方能实现交易双方实质上的平等。

从实践的角度，之所以要对金融消费者进行保护，原因之一是信息不对称的金融实践，金融商品的复杂性和知识的专业性使消费者一方处于明显的弱势地位，而金融消费者在接受金融服务、购买金融产品时，主要依赖于对信息的充分掌握和正确评估，如果信息权利受到阻遏，必然会受到损失。

《日本金融商品销售法》规定：本法保护的对象为资讯弱势之一方当事人，即在金融商品交易之际，相对于金融机构的专业知识，一般而言，无论是自然人或法人，基本上属于资讯弱势的一方当事人。

因此该法适用之对象，不仅限于自然人的消费者，即使是法人，只要不具备金融专业知识，均属于该法的保护范围。

[4]金融领域的格式合同的大量使用亦是金融消费者权益保护的另一现实原因，格式合同是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。

在金融交易领域，处于弱势地位的消费者在接受金融产品和相应的服务的同时，也接受了其预先拟订好的格式合同中的霸王条款，消费者很少有和金融机构进行交涉的机会，甚至连协商和讨价还价的余地也没有，而只能屈从于由强势一方提出的契约条款。

所以，对于金融交易中的格式条款，金融消费者多数情况下，是无奈的接受。

因此，我国每年都要对金融业的格式条款进行专项整治，如2011年初山东省由工商部门牵头，会同人民银行等单位，对各大商业银行进行检查，督促和提醒各银行及时开展自查自纠活动，如果发现目前使用的格式合同中存在霸王条款，要在4月30日前整改。

目的是保护金融消费者的根本利益。

[3] 吴弘、徐振：《金融消费者保护的法理探析》，《东方法学》2009年第5期。

[4] 黄艳：《金融消费者权益保护法律研究》，《复旦大学硕士论文》（2008年）。

三、我国对金融消费者保护的现状应该承认，在金融消费者权益保护方面，我国目前几乎处于空白状态，一是没有专门立法，二是没有专门的保护机构，三是公民的金融消费意识淡漠。

我国的金融消费法律规范体系主要有三部：《银行法》、《保险法》和《证券法》。

而这三部法中关于金融消费者保护的规范数量非常少，即便有，也只是原则性规定。

如《商业银行法》第1条仅指出，“保护存款人其他客户的合法利益”，并且同商业银行的利益保护并列一起，没有强调处于相对弱势地位的金融消费者保护的特殊性，因而操作性不强。

我国的《消费者权益保护法》还没有涵盖金融消费领域，2008年6月修改的《中国消费者协会章程》，虽然中国消费者协会可以根据工作的需要设立若干如汽车、珠宝、家具等各种专业委员会。

但是，到目前为止，还没有设立金融消费专业委员会。

并且，各级消费者协会侧重于非金融性商品消费和劳务消费的保护。

由于金融产品和金融服务相对复杂，具有很强专业性和风险性，消费者协会对保护金融消费者权益往往有心无力。

同时，还必须强调，与一般消费者保护相比，金融消费权益保障还涉及到防范系统性金融风险问题，这明显超出了中国消费者协会的职能范围。

[5]金融机构系统内部也鲜见为消费者设置程序完备的投诉、维权、解决争议机制。

或者即使设有，也存在其层次不高、影响不够、服务意识不强的现实弊病，不得已，消费者多数借助媒体、信访等外部途径加以解决。

如2002年发生于上海的《提前还贷取消违约金案》一案，消费者最后成为赢家是借助于媒体的力量。

[6]长期以来，我国对金融消费者权益保护依赖的是行业监管，即“一行三会”的分业模式。

可是，随着金融业务的交叉与创新、综合化经营发展及金融产品和服务的界限日益模糊，以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求，实践中极易导致相同性质、相同类型的金融商品，在不同的金融行业内适用的法律规范宽严不一的结果。

[7]并且，各级金融监管部门往往与被监管对象是上下级或者通过多年的业务往来形成利益共同体关系，这是造成监管不力的真正症结所在，如果监管措施过严，力度过大，那么，最后的结果只是政府各部门的利益之争。

这样就导致了监管缺位、监管逃逸的现象大量存在，一定程度上压缩了监督功能的实现。

如在证监会，多年以来，一直有一套非透明信访制度，但是，其目的在于维护证券市场的稳定，并非是一个为了消费者利益而受理投诉、调查和纠纷的应对机制，根本不能全方位实现对金融消费者的权益保护。

所以，金融消费者发生纠纷后，只得转而走向诉讼道路。

但据法院人士透露，源于专业性和取证难度过大等原因，金融消费者胜诉比例并不高，并且，诉讼时消费者要承担取证、举证的成本远远高于诉讼后的收益。

如上，我国对金融消费者保护形成的的现状是：“消法不保、诉讼难赢、金融消费者成弱势群体”。

[8]四、我国对金融消费者保护的完善那么，我们须从以下几个方面加强对金融消费者保护的完善：（一）法律法规当务之急，以《消费者权益保护法》的修订为契机，扩大解释消费者的含义，或是在该法中对金融消费者保护进行专章规定，包括金融消费者的定义及其特殊权利、保护原则、保护机构的职责、纠纷解决途径等内容。

在此基础上，以美、英等发达国家的经验为参考，制定专门的《金融消费者保护法》。

参照英[5] 孙天琦、张晓东：《目前我国金融消费者保护的现状、存在问题及对策建议》，《西部金融》2010年第8期。

[6] 邢会强：《处理金融消费纠纷的新思路》，《现代法学》2009年第9期。

案情：2002年，在央行连续加息、个人提前还贷骤增的背景下，住房贷款的借款人纷纷开始提前还款。

对此，上海八家银行经协商决定：提前还贷须交违约金。

消息一出，舆论哗然。

媒体、律师、消费者协会、学者纷纷指责这一决定；商业银行承受着前所未有的巨大压力。

有人指出：这是银行强加于客户的“霸王条款”。

在各方面的压力下，银行方面最后放弃了违约金。

[7] 何颖：《金融消费者刍议》，《金融法苑》2008年第2期。