南京外来务工人员子女教育现状的调查与思考_中共南京市委党校课题组

南京外来务工人员子女
教育现状的调查与思考*
中共南京市委党校课题组
[摘要]本文从教育公平的视角出发,概括和分析了南京外来务工人员子女接受义务教育的基本情况及存在的主要问题,阐述了进一步完善南京外来务工人员子女教育管理体制和运行机制,切实将其纳入全市教育发展整体规划统筹之中的对策建议。

[关键词]外来务工人员子女;教育;公平;统筹
[中图分类号]G52213[文献标识码]A[文章编号]1672-1071(2008)01-0087-04
随着南京改革开放的不断深入和城市化进程的加快,城市的流动人口不断增加。

外来务工人员子女是/城市第二代移民0,其生存状态需要持续予以关注。

作为党和政府重视社会发展和改善民生的直接体现,解决外来务工人员子女教育问题已经被列入政府工作目标。

党的十七大报告明确指出:/教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。

0解决好外来务工人员子女教育问题,既是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的客观要求,也是政府教育部门的一项重要职责。

一、南京外来务工人员子女接受义务教育的基本情况
截至2006年,南京接纳外来务工人员子女义务教育人数共6.77万,其中小学生5.41万人、初中生1.36万人,他们在南京的就学率达到99185%。

外来务工人员子女义务教育工作实行/以公办学校接纳为主,适量扶持简易民办学校0。

在公办学校就读的人数已占就读总人数的82%,还有18%在外来工子弟学校读书。

在公办学校就读的进城务工农民子女严格按省六厅委(2004)38号文件规定,不得收取借读费和择校费;对符合规定的进城务工农民子女免收杂费。

全市有民办民工子弟学校23所,在校生数为12113人,其中经过审批的民工学校有16所(其中2所试办),在校生数约1万人,未经审批的民工子弟学校有7所(点),在校生数约2000人。

民办民工子弟学校按宁价费[2002]038号、宁教财[2002)1号文规定的标准收取学费,小学400元/生#学期,初中750元/生#学期。

在实际收费中,有的学校低于规定的标准。

近年来,南京市在教育收费、招生考试等方面不断为外来工子女就学创设公平性的政策环境,一方面通过不断扩大公办就读比例,让更多民工子弟按0同城待遇/就读公办学校;另一方面通过规范管理与积极扶持并举,不断改善民办民工子弟学校办学条件和水平。

南京市教育局将外来工子弟学校的经费使用、学籍管理、校园安全、教育教学、教师选聘、教研培训等工作纳入全市常规教育管理之中,统一进行督导评估。

目前,全市外来务工人员子女义务教育工作正从扩大接受规模向提高教学质量、从保证外来工子女上学安全向保障外来工子女接受教育权益方面转变,实现/同在蓝天下,共享一个阳光0。

二、南京市强化外来务工人员子女教育工作的举措
(一)广泛宣传,增强对外来务工人员子女教育工作的认识
几年来,市区教育行政部门一直将/积极解决外来务工人员子女就学,保证外来务工人员子女接受义务教育的权利0列入当年的工作目标之中。

市教育局多次召开会议,组织区县教育局、学校学习国家、省有关
*[收稿日期]2007-12-24
[作者简介]课题组成员:王建莲(执笔)、唐双杰、马建珍、陈华、项晓霞。

文件精神,特别是加深对5国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好农民工子女义务教育工作意见的通知6(国办发[2003]78号)、省教育厅等六厅委5关于进一步做好流动人口子女义务教育工作的意见6(苏教基(2004)38号)和省教育厅等三厅委5关于切实加强进城务工就业农民子女义务教育工作的通知6(苏教财(2005)74号)文件的理解,深刻认识到做好进城务工就业农民子女义务教育工作是一项不可懈怠的民心工程。

全市以强烈的政治责任感和大局意识,想方设法,采取措施,认真扎实地做好外来务工人员子女义务教育工作。

(二)建章立制,保障外来务工人员子女接受义务教育的权利
2002年,南京市在全省率先制定了5南京市流动人口子女接受义务教育的暂行办法(试行)6。

该5办法6规定:/各级教育行政部门要根据当地实际,将流动人口子女接受义务教育纳入本地区教育发展规划,统筹安排流动人口子女就学。

02004年9月,下发了5市政府关于维护外来务工人员合法权益的意见6(宁政发[2004]215号),该5意见6明确指出,外来务工人员子女与我市居民同龄子女享有同等的接受义务教育的权利。

2004年11月,市教育局等六单位联合转发了省教育厅等六部门5关于进一步做好流动人口子女义务教育工作的意见6文件,该5意见6进一步明确了全市各级政府和教育行政部门的职责。

2006年8月,市政府又颁发了5市政府关于全市义务教育阶段学生免收杂费的工作意见6(宁政发[2006)178号),该5意见6规定,符合条件的外来务工人员子女与本市居民孩子一样,无论是在公办学校就读,还是在民办学校就读,都享受免杂费义务教育。

这些规章的颁布,从法律的角度明确了各级政府在解决外来务工人员子女就学的义务和责任,保障了外来务工人员子女接受义务教育的权益,加快了全市外来务工人员子女义务教育工作的进程。

(三)多方扶持,改善外来务工人员子女接受义务教育的条件
市委、市政府领导每年定期走访农民工子女就读学校,切实解决他们接受义务教育存在的问题和困难。

市政府每年安排一定经费,补助公办学校接受民工子女教育经费的不足,扶持民办民工子弟学校,帮助他们尽快改善办学条件。

2003年为民办民工子弟学校配置了百余套课桌椅;2004年下拨170万,专门解决民工子女义务教育困难;2005年为民办民工子弟学校添置教学仪器设备;2006年拨付160万专款,用于民办民工子弟学校的校舍维修和校园环境整治,使进城务工就业农民子女的就学环境得到了很大改善;按照公办学校接纳进城务工就业农民子女的实际在校生人数,拨付750万补助学校公用经费。

此外,还广泛发动社会各界关心、支持外来务工农民子女就学。

团市委发动广大团员,为民办民工子弟学校送去了电脑、图书;市妇联为进城务工农民子女送去了书包和学费。

各区县除安排一定经费解决农民工子女入学问题外,雨花区区委、区政府每位领导资助一名进城务工农民子女就学;玄武区组织本区域企业定点帮扶民办民工子弟学校;鼓楼、建邺等区为民办民工子弟学校送去了大量的课桌、教学仪器和书本;市直属学校与民工子弟学校开展/手拉手0活动,给他们提供课桌、办公桌、多媒体等设备和教师培训。

(四)加强管理,提高外来务工人员子女义务教育的水平
积极构建完善的管理体系,健全相关制度,是保障外来务工人员子女接受义务教育的基础。

全市已建立了市区两级管理体系,明确了各自的职责;建立了定期例会、检查、奖励、统计、上报等一系列制度,将民工子弟学校的学籍管理、教育教学、教师选聘、经费使用等纳入到常规教育管理之中;形成了/春查病(传染病)、夏防涝、秋查险(险房)、冬防火0的民办民工子弟学校检查制度,将校舍、交通、卫生等安全工作放在首位:制定了外来务工人员子女义务教育工作奖励方法,积极扶持办学规范的民办民工子弟学校。

建邺区出台了5加强外来民工子弟学校管理和指导的意见6,将辖区内的民办民工子弟学校与公办学校结对帮扶,组织优秀教师去民办民工子弟学校讲课、教研,组织退离休校级领导担任民办民工子弟学校巡视员,对民办民工子弟学校的安全、常规管理、教育教学进行定期检查、指导。

三、南京市外来务工人员子女教育存在的主要问题
首先,外来务工人员子女入学人数增加迅速,就学矛盾突出。

随着本市外来务工人员子女入学政策的不断完善,其子女入学条件的不断改善,外来务工人员子女入学的数量不断增加。

近3年来,在校生人数以平均每年1万余人的速度递增,平均增长率为24%,而公办学校接纳比例以平均每年5个百分点在增长。

目前,南京市公办学校教育资源还比较紧张,因此,接纳
外来务工人员子女入学就显得十分困难。

其次,审批条件不一,造成民办民工子弟学校管理困难。

现有的23所民办民工子弟学校中,有一些是持家乡颁发的办学许可证办学的。

其办学资质大大低于我市审批要求,所以出现一些破旧学校和管理混乱的学校。

由于有合法的审批手续,增加了取缔工作的难度。

有些非法民工子弟学校(教学点)到处/打游击0,取缔后又死灰复燃,且有扩大的趋势。

另外,民工子弟简易学校的设置标准尚无明确规定,使教育行政主管部门在具体管理时难以操作。

再次,民工子弟学校办学条件简陋,教学质量难以保证。

虽然这几年教育部门对民办民工子弟学校进行了帮扶、整改、清理,改善、规范了一批学校,同时也拆迁、取缔了一批学校,但离公办学校办学条件还有很大差距。

全市除了已审批的16所外,还有7所未经审批的民工子弟学校(教学点),这些学校大都办学条件很差,校舍多数是租用厂房、办公房,照明条件差,设施简单,有的班额大大超过规定人数,存在校舍、饮食卫生、消防、交通等安全隐患。

师资队伍也令人担忧,全市民办民工子弟学校中的459名教师,35岁以下的教师占45%,89%的教师学历在大专以下,近14%的人没有教师资格证书(大部分是年轻人),超过30%的人无教师职称,近53%的人来自外地。

不少学校课时安排不足,教师人数不足。

个别办学者动机不纯,依法办学的意识差,管理不规范,在这些硬件、软件都比较差的学校,其教学质量比较低。

最后,外来务工农民自身素质和家庭环境影响其子女教育。

一些外来务工农民违背计划生育政策,超生现象较普遍,导致家庭负担重,有的家庭不愿或不按时送孩子接受义务教育,有的家庭缺乏基本的学习条件,还有的择校不成便上访告状,不仅影响南京城市形象,而且也给务工农民子女的心理、学习带来困难,不利于儿童健康成长。

因此,基层工作难度很大,缺乏相应的强硬措施提高外来务工农民的法律意识,使之自觉地执行义务教育法。

四、统筹解决外来务工人员子女教育问题的对策建议
国务院办公厅5关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见6已经明确规定,进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作,以全日制公办中小学为主。

地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制,使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善,九年义务教育普及程度达到当地水平。

统筹解决外来务工人员子女教育问题,既要依靠政策的不断完善,也要力求在制度和机制上有所创新;既要及时把握教育发展带来的新情况,也要密切关注政策调整带来的新问题。

(一)将外来务工人员子女教育纳入南京市政府教育发展整体规划之中,同时加强与流出地政府的沟通协调
由于外来务工人员子女存在着/流动性大0的特点,流入流出又常常处于无序状态,他们的就学难以纳入流入地城区中小学的整体规划之中,给城区基础教育资源的安排带来不可预期性。

因此,必须将外来务工人员子女教育纳入全市教育工作全局中,纳入到高标准、高质量发展基础教育的整体规划中,当务之急是通过完善社区信息网络建设,建立16岁以下流动儿童信息管理系统,这是加强外来工子女管理与服务的基础环节,有利于准确把握外来工子女的实际数量,科学实施教育统筹策略。

政府要根据外来工子女教育的发展需要,加强对外来工子女教育在学校布局、布点方面的规划,统筹安排外来工子女教育的发展。

解决外来工子女教育问题,重点在义务教育阶段,同时应加强统筹规划,高度重视外来工子女接受高中阶段教育问题,确保普及高中阶段教育目标的实现。

为此,必须及时制订与义务教育相衔接的普及高中阶段的教育政策。

值得注意的是,在义务教育阶段,外来工子女的就学矛盾已经逐渐由小学向初中延伸。

可以预见,随着时间的推移,他们中的一批人可能返回原籍继续高中学业,还有一批人由于已经成为事实上的/二代移民0,他们在流入地接受高中阶段教育的需求和愿望将会逐渐显现,及时制订相关政策,统筹规划他们在流入地接受高中阶段教育问题,将是一个具有前瞻性的教育命题,对于实现普及高中阶段教育目标具有十分重要的意义。

解决外来工子女教育问题,应当以流入地政府管理为主,并不意味着流出地政府无须承担任何责任。

流出地政府、县级教育行政部门、学校和公安派出所不仅要建立农民工子女登记制度,同时应给每个流出的孩子在户籍所在地注册学籍。

近年来,浙江省推行的/义务教育证书制度0对农民工子女就学管理工作具有一定的指导意义。

/义务教育证书制度0中的5义务教
育登记卡6由户籍所在地学校负责填写,凡是到异地借读者须在户籍所在地学校填写5登记卡6,校长签名并加盖学校印章,随身带往借读学校,借读期满须随身带回5登记卡6和毕业考试成绩报告单。

这一做法,有助于对农民工子女就读、转学情况实施监控。

(二)坚持以公办学校为主、民办学校为辅的方针,通过整合教育资源促进办学水平的提升
首先,扩大公办中小学吸收外来工子女就读的规模。

无论从落实义务教育的责任,还是从保证外来工子女受教育的质量看,全日制公办中小学应当成为外来工子女接受义务教育的主要渠道。

随着适龄儿童人口的减少,本地生源逐渐减少,许多公办中小学将面临生源不足、教育设施闲置和老师过剩等问题。

所以,应当整合公办学校教育资源,让公办中小学以其办学的优势,吸引更多的外来工子女到公办中小学就读。

要做好这项工作,必须坚决取消面向外来工子女收取的/借读费0及其他一切歧视性的收费。

高额收费是外来工子女进入公办学校一道不可逾越的门槛,不降低甚至取消这道门槛,发挥公办学校主渠道作用只能是一句空话。

因此,流入地的全日制公办中小学应当充分挖掘潜力,扩大招生容量;完善借读手续,加强学籍管理;降低各种收费标准,减少收费项目,不断为外来工子女接受义务教育创造良好的条件。

公办中小学在教学管理中应改变歧视外来务工人员子女的行为,由外来工子女单独分班向城乡学生混合编班过渡,这有利于更好地消除城乡二元结构导致的学生行为习惯、生活方式及心理层面的差距,使外来工子女尽快地适应城市生活,培养他们成长为城市文明小市民。

其次,继续扶持和发展由私人、企业或社会团体合法创办的外来工子女学校。

创办外来工子女学校是一项社会公益性事业,其在外来工子女教育中发挥着独特的补缺作用,尽管此类学校先天的确存在很多不足,但有些是他们能够解决的,有些却是他们力量范围之外的。

打压管制或者放任自流都是不正确的态度,必须把他们纳入到整个教育体系中去,用国家政策和社会力量去监管、引导与扶植。

要一视同仁,像对待公办学校那样对待外来工子女学校,减少他们的部分负担,降低他们的办学成本,最终减轻外来工子女接受义务教育的负担。

建议政府从税收中拨出专项经费,设立外来工子女教育奖励基金,为外来工子女学校创造良好的发展空间。

教育部门要规范外来工子女学校的办学标准,对办学者和教师的素质、教学活动和教学质量进行有效的监督和管理。

要对外来工子女学校的管理进行法律约束,包括成立相关的理事会、监事会,研究决定和委托审计监督学校的资金运用,要实现资金运用的透明化。

此外,对目前部分办学资格尚未具备的学校,要积极督促其进行整改,当其达到标准时可以使之合法化,对不合标准的则要坚决取缔。

同时,积极鼓励机关团体、企事业单位和公民个人捐款、捐物,资助农民工子女就学。

(三)改革政府教育财政投入和拨款机制,提高教育拨款的公平与效率
为了鼓励和支持民办学校及民工子弟学校的发展,动员和激励更多的公办学校接受农民工子女上学,必须改革教育财政的拨款方式,建立公平和高效的财政投入体制。

目前,政府义务教育的财政拨款主要投向公立学校,民办学校及民工子弟学校并没有获得必须的财政支持。

事实上,农民工子女上学的民办或民工子弟学校也分担了政府义务教育的责任,也有权获得相应的财政支持。

尤其是在现代社会,义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家和政府投入。

但是,这种投入并不一定必须投入公办学校或建立公办学校来承担义务教育。

农民工的子女也不一定必须选择公立学校就学。

他可以选择上公立学校,也可以上民办学校或民工子弟学校。

对于选择民办或民工子弟学校的学生来说,他们也有权利获得公立学校学生所获得的相同的公共财政支持。

而接收农民工子女的学校也应获得相应的财政支持。

为此,可以实行/生均拨款制度0,不分公立学校或民办学校,按照其接纳农民工子女的学生数量拨付相应的财政经费。

也可实行/教育券0的方式,将政府预算内义务教育经费直接按生均经费直接分配给学生,由学生自由选择学校。

对户籍所在地的子女,他们可以凭其户籍享受政府发放的教育券,选择各自的学校并在入学时向学校同时交上教育券;对于非户籍的农民工子女,他们凭父母暂居证向当地政府领取教育券,自由选择学校。

学校凭/教育券0到政府财政部门兑付现金。

这也是一种义务教育投入由/暗补0变/明补0的方式。

由学生自由选择学校,也有助于打破地区和户籍的限制,为品学兼优的学生营造更好的发展空间,使他们有机会享受优质教育资源,从而体现教育公平。

(责任编辑:雪绘)。