01概论 国家公务员制度 教学课件
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2020/10/28
2.我国公务员的分类管理
① 分解国家工作人员，建立相对独立的政府工作人员管 理体系，实行科学管理；
② 不象日本、法国涵盖所有公职人员，不象英国只包括 副部长以下的政府工作人员。
③ 公务员的范围：七类机关工作人员。行政机关、中国 共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察 机关、民主党派机关的工作人员。
2020/10/28
• 党的十一届三中全会以来：
- 1980：邓小平“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老 框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”；
- 1984：起草《国家工作人员法》； - 1985：改名为《国家行政机关工作人员条例》； -党的十二届六中全会：修改《国家行政机关工作人员条例
》 ，并改名为《国家公务员暂行条例》； - 1993：颁布并开始实行《国家公务员暂行条例》； - 1995：《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》； - 2000：《深化干部人事制度改革纲要》； - 2005：审议通过公务员法。 －2006年1月1日起《公务员法》正式施行。
严格考核 论功行赏
终身任职
目前世界上有六十多个国家和地区程度不同地实行 公务员制度，这些国家的公务员制度的形成大致有 三种情况： ➢ 在反对“恩赐官职制”和“政党分肥制”的过程中， 逐步确立了公务员制度。其突出代表是英国。
➢ 主要在反对“政党分肥制”的过程中确立了公务员制 度。其代表是美国。
➢ 总结和仿效英、美等国公务员制度，建立起自己的公 务员制度，如法国、日本、德国。
2020/10/28
(2)《彭德尔顿法》奠定了美国文官制 度的基础
• 1881年，美国第20任总统菲尔德遇刺身亡 ，这一事件促成了美国加快建立公务员制 度的进程。1883年1月，国会通过了《调 整和改革美国文官制度法律》(即《彭德尔 顿法》)。这个法律确定了文官制度的一些 基本原则，取消“政党分肥制”,实行考试 录用制度和功绩晋升制度。《彭德尔顿法 》是美国文官制度的基本法，它的出台标 志着美国文官制度的形成。
• 汉代：
- “察举” 、“征辟”
• 魏晋南北朝：
- “九品中正制”
• 隋朝：
-废除九品中正制，直接采用考试办法选拔官员。
2020/10/28
• 唐朝：
-考试制度完善，分科取士，遂称“科举”。
• 宋代：
-科举制度到达鼎盛时期。
• 明代：
-科举制度新发展，分为童试、乡试、会试和殿试四级。
• 清朝：
-继续沿用科举制度。至光绪三十一年（1905年）废止。
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6.国外公务员制度基本任用形式：考任制
选任制
考任制
公务员任用 的形式
委任制
2020/10/28
聘任制
➢ 选任制是以选举的方式任用公务员，主要适用于政治 领导人；
➢ 委任制是由机关首长负责委任其下属，适用于对行政 首长负责的助手和秘书等辅助人员；
➢ 聘任制是指政府机关以定期契约的形式聘用专门人员 ，适用于在社会上有一定名望的学者、专家和科技人 员。
2020/10/28
4.公务员的三重身份：
• 是国家性质、行政机关的权力代表 ；
• 是国家行政机关的雇（职）员； • 社会普通公民。
2020/10/28
5.资本主义国家公务员制度的基本特点
立法比较完备
公开考试 择优录用
资本主义国家公务员 制度的基本特点
标榜“中立”
知识化、专业化 水平不断提高
2020/10/28
2020/10/28
③德国的文官制度
• 德国是世界上较早实行公务员制度的国家。 早在1700年就在军队中采用竞争考试方法任 用军事法官。1770年，政府规定所有高级官 员必须从成绩优异的大学生中选任，并规定 必须参加笔试和口试，笔试科目有法学、政 治学、经济学和行政管理，两试合格才能被 录用或任用。德国文官制度在18世纪就形成 了比较完备的制度。
西方国家公务员（文官）制度起源于英国。 (1)英国的文官制度起源于政务官与事务官 的分离 （19世纪30年代尝试文官常任，在财政部设 立常务次官，产生了不受党派影响，不与 内阁共进退，长期任职的事务官，即早期 的文官）
2020/10/28
(2)实行官职考试补缺制度是英国文官 制度的标志
英国文官制度形成的一个重要标志 是推行考试录用制度。
括工勤人员）统称为公务员，不包括立 法机关和审判机关的文职人员以及军 事人员。（德国的公务员还包括大学教
授、医护人员、火车司机等）
2020/10/28
小范围：（英国和英联邦国家
）
• 把通过公开考试，择优录用，在政府机 关长期任职的文职人员称为公务员，不 包括有选举和政治任命产生的总理、大 臣、政务次官等和国有企业、事业单位 的工作人员，也不包括司法人员和军职 人员。
第一章 概论
2020/10/28
• 公务员是现代国家的管理者，是管理社会 的重要主体，其素质的好坏、管理能力的 强弱、管理水平的高低，标志着一国政府 的能力与水平。
• 管理者应首先接受管理，只有把管理者管 好，才能使他们履行好管理职责。
2020/10/28
职能标准
编制标准
2020/10/28
2020/10/28
④法国的公务员制度
• 法国公务员制度，从开始建立到形成现代意义上的 公务员制度，经历了一个曲折的发展过程。在法国 ，18世纪70年代就有人提出有关公务员的法律草案 ，以此来限制高级文武官员在公职中的种种特权， 后来又建立了公职人员民选制度，但从整体上看， 由于法国政局长期动荡，封建复辟与资产阶级的反 复辟斗争非常激烈，官吏任用形成了“恩赐制”与 “分肥制”的交替，官场营私舞弊和任人唯亲很严 重，中下级公务员对此强烈不满并进行了长期斗争 ，直到1946年10月，国民议会才讨论通过了《公务 员总章程》,使之有了一个比较完整而系统的公务员 制度.
• 新民主主义时期：
-“德才兼备”，“任人唯贤”，实事求是和群众路线，党管干部原则，“ 从战争中学习战争”。
2020/10/28
新中国的干部人事制度建设的三个阶段：
1 创立和发展阶段（1949年10月—1966年”文化大革命”前） 2 挫折倒退阶段（1966年5月—1976年10月） 3 法制化建设阶段（1976年10月—1993年8月）
2020/10/28
3.西方国家公务员的范围
大范围：（法国、日本等）
• 把国家从中央到地方政府机关的公职人 员、各级立法机关、审判机关、检查机 关、国立学校及医院、国有企业、事业 等部门的所有正式工作人员，统称为公 务员。
2020/10/28
中范围： （美国、德国等）
• 把国家政府机关中的所有工作人员（包
2020/10/28
3.与原来人事制度相比的特点
分类管理的原则
竞争激励原则
新陈代谢机制
特点
廉政保障机制
勤政保障机制
2020/10/28
健全的法规体系
4.与外国公务员制度相比的特点 必须坚持党的基本路线
必须坚持党管干部 的原则
特点
必须坚持德才兼备 的用人标准
必须坚持为人民 服务的宗旨
2020/10/28
2020/10/28
• 19世纪中叶，德国工业经济迅速发展，政 府职能扩大。1879年，德国政府通过立法 ，规定了行政人员的考试标准。1918年8 月修订 魏玛宪法，规定：“官吏为全国之公仆， 不是一党一派之佣役”。同时，在考试任 用公务员制度的基础上，又进一步把政务 类公务员和事务类公务员区别开来，从而 确定了德国公务员制度。
不存在“政务官”与 “事务官”的划分
公务员制度，是指现代国家对公务员实行科 学管理而建立的一套法规和制度体系。公务员 制度是国家为实现其政治和行政目的而建立的 制度。从以下几方面认识：
1．公务员制度是一个历史范畴。 2．公务员制度是阶级性和科学性的统一。 3．公务员制度是国家政治制度的组成部分
。 4．公务员制度是关于公务员管理的法规体
2020/10/28
2.西方主要国家公务员制度的 演进过程
公务员制度，作为与现代经济、政治和 社会管理发展相适应而形成的政府人事 管理制度，在西方发达资本主义国家得 到很快传播和推广。英国公务员制度的 建立，对世界其他各国，特别是西方国 家产生了很大影响。
2020/10/28
①英国文官制度的建立和发展
2020/10/28
②美国文官制度的形成
• 美国的文官制度是在英国文官制度 基础上，经过多次调整、改革而逐 步建立和完善起来的。
2020/10/28
(1)克服官吏制度中的腐败现象是美国建立 文官制度的直接起因
• 1829—1833年期间，美国盛行政党 分肥制度，政府的职位大都是政治性 任命，总统把政府职位作为对竞选支 持者的一种恩赐，分配给支持者。由 此带来了严重的腐败，使政府机关冗 员增加，政绩低劣，从而影响政府工 作的连续性和稳定性。
（1854年，英国出台了《关于建立 英国常任文官制度的报告》，即“ 诺斯科特—杜维廉报告”。提出了 以建立通过公开竞争考试招募政府 工作人员为主要内容的的统一的文 官制度。）
2020/10/28
(3)英国政府颁布的两个枢密院令宣告了文官制 度的建立
• 1855年、1870年英国先后颁布了两 个枢密院令《关于录用国王政府文 官的枢密院令》和第二号枢密院令 ——构成了英国现代文官制度的基 本原则和基本措施。世界上第一个 文官制度诞生。
2020/10/28
②政治理论发展是西方公务员 制度产生的思想基础
17至18世纪资产阶级革命时 期形成的如社会契约理论、主权 在民理论、代议民主理论、权力 制衡理论等，是西方国家用以指 导建立资产阶级国家政权和公务 员制度的理论基础。
2020/10/28
③中国科举制度为西方公务员产生提供了借鉴
中国古代
公务员制度就是由这一系列制度构 成的 体系。
2020/10/28
二、西方公务员制度的历史发展
1.公务员制度形成的历史条件
①工业经济发展是西方公务员制度产生 的经济基础
18、19世纪，西方工业革命兴起，为公务员制度的 产生提供了经济基础。由于机器化大生产的发展和 城市人口急剧增加，迫切要求英国社会组织机构， 包括政府管理组织从传统的小生产组织向现代大生 产组织转变，要求政府改革管理体制，增强管理权 限，转变管理方式，提高管理技术水平。
2020/10/28
⑤日本的公务员制度
• 在日本,近代官僚制度始于明治维新。二战 前日本的官僚制度实际上是日本天皇独裁专 制的统治工具。“二战”日本失败后，社会 混乱，经济崩溃，在国内外、特别是美国占 领军的压力和要求下，按照政府管理必须遵 循民主和效率原则，提出了改革日本公务员 制度的7项具体原则，在1947年10月公布实 行《日本国家公务员法》，该法规定了日本 国家公务员制度的各项基本准则。
系。 5．公务员制度的内容很广泛。
2020/10/28
公务员制度的特征：
1．公务员制度是一项特殊的行政人事管理制度。 2．公务员制度是相对稳定的行政人事管理制度。 3．公务员制度是严格规范的行政人事管理制度。 4．公务员制度是系统完整的行政人事管理制度。
国内外公务员 范围确定标准
经费标准
• 公务员：依法履行公职、纳入国家行政编 制、由国家财政负担工资福利的工作人员 。
• 公务员制度：通过制定法律和规章，对公 务员依法进行管理的总称。
2020/10/28
公务员制度的具体内容
公务员的权力与义务规定、分类制度、 录用制度、选任制度、考核制度、奖惩制度、 任用制度、升降制度、工资制度、福利制度、 退职退休制度、辞职辞退制度、廉政制度、 申诉制度、管理体制等。
官员制度源远流长，从隋唐开始实行科举制， 并经过不断实践和完善，在对官吏的考试、 考核、晋升、奖惩和退休等方面有一套比较 完整的办法。对世界公务员制度的形成产生 了重要影响。因此，西方学者普遍认为，中 国是文官制度的创始国。
2020/10/28
④政治改革需要是西方公务员制度 产生的直接原因
西方，随着资本主义政党政治和选举制度 的发展，导致政府职位的激烈竞争，大选 后上台的政党大批更换政府各种人员，极 大的影响了政府工作的连续性和稳定性， 导致腐败发生。
➢ 考任制是源自文库务员制度的基础，是指通过考试的办法， 以应选人员的成绩优劣作为客观标准来选用所需的公 务员。
2020/10/28
三、公务员制度在我国的建立和发展
1.公务员制度在我国的历史来源
• 秦朝：
-废除世卿世禄制，建立官僚制。即在人事管理方面，凡官职设置、入仕 途径、用人标准、管理方法等，都由皇帝决定，奠定了国家统一任命 和调配官员的基本体制。
2.我国公务员的分类管理
① 分解国家工作人员，建立相对独立的政府工作人员管 理体系，实行科学管理；
② 不象日本、法国涵盖所有公职人员，不象英国只包括 副部长以下的政府工作人员。
③ 公务员的范围：七类机关工作人员。行政机关、中国 共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察 机关、民主党派机关的工作人员。
2020/10/28
• 党的十一届三中全会以来：
- 1980：邓小平“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老 框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”；
- 1984：起草《国家工作人员法》； - 1985：改名为《国家行政机关工作人员条例》； -党的十二届六中全会：修改《国家行政机关工作人员条例
》 ，并改名为《国家公务员暂行条例》； - 1993：颁布并开始实行《国家公务员暂行条例》； - 1995：《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》； - 2000：《深化干部人事制度改革纲要》； - 2005：审议通过公务员法。 －2006年1月1日起《公务员法》正式施行。
严格考核 论功行赏
终身任职
目前世界上有六十多个国家和地区程度不同地实行 公务员制度，这些国家的公务员制度的形成大致有 三种情况： ➢ 在反对“恩赐官职制”和“政党分肥制”的过程中， 逐步确立了公务员制度。其突出代表是英国。
➢ 主要在反对“政党分肥制”的过程中确立了公务员制 度。其代表是美国。
➢ 总结和仿效英、美等国公务员制度，建立起自己的公 务员制度，如法国、日本、德国。
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(2)《彭德尔顿法》奠定了美国文官制 度的基础
• 1881年，美国第20任总统菲尔德遇刺身亡 ，这一事件促成了美国加快建立公务员制 度的进程。1883年1月，国会通过了《调 整和改革美国文官制度法律》(即《彭德尔 顿法》)。这个法律确定了文官制度的一些 基本原则，取消“政党分肥制”,实行考试 录用制度和功绩晋升制度。《彭德尔顿法 》是美国文官制度的基本法，它的出台标 志着美国文官制度的形成。
• 汉代：
- “察举” 、“征辟”
• 魏晋南北朝：
- “九品中正制”
• 隋朝：
-废除九品中正制，直接采用考试办法选拔官员。
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• 唐朝：
-考试制度完善，分科取士，遂称“科举”。
• 宋代：
-科举制度到达鼎盛时期。
• 明代：
-科举制度新发展，分为童试、乡试、会试和殿试四级。
• 清朝：
-继续沿用科举制度。至光绪三十一年（1905年）废止。
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6.国外公务员制度基本任用形式：考任制
选任制
考任制
公务员任用 的形式
委任制
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聘任制
➢ 选任制是以选举的方式任用公务员，主要适用于政治 领导人；
➢ 委任制是由机关首长负责委任其下属，适用于对行政 首长负责的助手和秘书等辅助人员；
➢ 聘任制是指政府机关以定期契约的形式聘用专门人员 ，适用于在社会上有一定名望的学者、专家和科技人 员。
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4.公务员的三重身份：
• 是国家性质、行政机关的权力代表 ；
• 是国家行政机关的雇（职）员； • 社会普通公民。
2020/10/28
5.资本主义国家公务员制度的基本特点
立法比较完备
公开考试 择优录用
资本主义国家公务员 制度的基本特点
标榜“中立”
知识化、专业化 水平不断提高
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③德国的文官制度
• 德国是世界上较早实行公务员制度的国家。 早在1700年就在军队中采用竞争考试方法任 用军事法官。1770年，政府规定所有高级官 员必须从成绩优异的大学生中选任，并规定 必须参加笔试和口试，笔试科目有法学、政 治学、经济学和行政管理，两试合格才能被 录用或任用。德国文官制度在18世纪就形成 了比较完备的制度。
西方国家公务员（文官）制度起源于英国。 (1)英国的文官制度起源于政务官与事务官 的分离 （19世纪30年代尝试文官常任，在财政部设 立常务次官，产生了不受党派影响，不与 内阁共进退，长期任职的事务官，即早期 的文官）
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(2)实行官职考试补缺制度是英国文官 制度的标志
英国文官制度形成的一个重要标志 是推行考试录用制度。
括工勤人员）统称为公务员，不包括立 法机关和审判机关的文职人员以及军 事人员。（德国的公务员还包括大学教
授、医护人员、火车司机等）
2020/10/28
小范围：（英国和英联邦国家
）
• 把通过公开考试，择优录用，在政府机 关长期任职的文职人员称为公务员，不 包括有选举和政治任命产生的总理、大 臣、政务次官等和国有企业、事业单位 的工作人员，也不包括司法人员和军职 人员。
第一章 概论
2020/10/28
• 公务员是现代国家的管理者，是管理社会 的重要主体，其素质的好坏、管理能力的 强弱、管理水平的高低，标志着一国政府 的能力与水平。
• 管理者应首先接受管理，只有把管理者管 好，才能使他们履行好管理职责。
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职能标准
编制标准
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2020/10/28
④法国的公务员制度
• 法国公务员制度，从开始建立到形成现代意义上的 公务员制度，经历了一个曲折的发展过程。在法国 ，18世纪70年代就有人提出有关公务员的法律草案 ，以此来限制高级文武官员在公职中的种种特权， 后来又建立了公职人员民选制度，但从整体上看， 由于法国政局长期动荡，封建复辟与资产阶级的反 复辟斗争非常激烈，官吏任用形成了“恩赐制”与 “分肥制”的交替，官场营私舞弊和任人唯亲很严 重，中下级公务员对此强烈不满并进行了长期斗争 ，直到1946年10月，国民议会才讨论通过了《公务 员总章程》,使之有了一个比较完整而系统的公务员 制度.
• 新民主主义时期：
-“德才兼备”，“任人唯贤”，实事求是和群众路线，党管干部原则，“ 从战争中学习战争”。
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新中国的干部人事制度建设的三个阶段：
1 创立和发展阶段（1949年10月—1966年”文化大革命”前） 2 挫折倒退阶段（1966年5月—1976年10月） 3 法制化建设阶段（1976年10月—1993年8月）
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3.西方国家公务员的范围
大范围：（法国、日本等）
• 把国家从中央到地方政府机关的公职人 员、各级立法机关、审判机关、检查机 关、国立学校及医院、国有企业、事业 等部门的所有正式工作人员，统称为公 务员。
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中范围： （美国、德国等）
• 把国家政府机关中的所有工作人员（包
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3.与原来人事制度相比的特点
分类管理的原则
竞争激励原则
新陈代谢机制
特点
廉政保障机制
勤政保障机制
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健全的法规体系
4.与外国公务员制度相比的特点 必须坚持党的基本路线
必须坚持党管干部 的原则
特点
必须坚持德才兼备 的用人标准
必须坚持为人民 服务的宗旨
2020/10/28
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• 19世纪中叶，德国工业经济迅速发展，政 府职能扩大。1879年，德国政府通过立法 ，规定了行政人员的考试标准。1918年8 月修订 魏玛宪法，规定：“官吏为全国之公仆， 不是一党一派之佣役”。同时，在考试任 用公务员制度的基础上，又进一步把政务 类公务员和事务类公务员区别开来，从而 确定了德国公务员制度。
不存在“政务官”与 “事务官”的划分
公务员制度，是指现代国家对公务员实行科 学管理而建立的一套法规和制度体系。公务员 制度是国家为实现其政治和行政目的而建立的 制度。从以下几方面认识：
1．公务员制度是一个历史范畴。 2．公务员制度是阶级性和科学性的统一。 3．公务员制度是国家政治制度的组成部分
。 4．公务员制度是关于公务员管理的法规体
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2.西方主要国家公务员制度的 演进过程
公务员制度，作为与现代经济、政治和 社会管理发展相适应而形成的政府人事 管理制度，在西方发达资本主义国家得 到很快传播和推广。英国公务员制度的 建立，对世界其他各国，特别是西方国 家产生了很大影响。
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①英国文官制度的建立和发展
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②美国文官制度的形成
• 美国的文官制度是在英国文官制度 基础上，经过多次调整、改革而逐 步建立和完善起来的。
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(1)克服官吏制度中的腐败现象是美国建立 文官制度的直接起因
• 1829—1833年期间，美国盛行政党 分肥制度，政府的职位大都是政治性 任命，总统把政府职位作为对竞选支 持者的一种恩赐，分配给支持者。由 此带来了严重的腐败，使政府机关冗 员增加，政绩低劣，从而影响政府工 作的连续性和稳定性。
（1854年，英国出台了《关于建立 英国常任文官制度的报告》，即“ 诺斯科特—杜维廉报告”。提出了 以建立通过公开竞争考试招募政府 工作人员为主要内容的的统一的文 官制度。）
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(3)英国政府颁布的两个枢密院令宣告了文官制 度的建立
• 1855年、1870年英国先后颁布了两 个枢密院令《关于录用国王政府文 官的枢密院令》和第二号枢密院令 ——构成了英国现代文官制度的基 本原则和基本措施。世界上第一个 文官制度诞生。
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②政治理论发展是西方公务员 制度产生的思想基础
17至18世纪资产阶级革命时 期形成的如社会契约理论、主权 在民理论、代议民主理论、权力 制衡理论等，是西方国家用以指 导建立资产阶级国家政权和公务 员制度的理论基础。
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③中国科举制度为西方公务员产生提供了借鉴
中国古代
公务员制度就是由这一系列制度构 成的 体系。
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二、西方公务员制度的历史发展
1.公务员制度形成的历史条件
①工业经济发展是西方公务员制度产生 的经济基础
18、19世纪，西方工业革命兴起，为公务员制度的 产生提供了经济基础。由于机器化大生产的发展和 城市人口急剧增加，迫切要求英国社会组织机构， 包括政府管理组织从传统的小生产组织向现代大生 产组织转变，要求政府改革管理体制，增强管理权 限，转变管理方式，提高管理技术水平。
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⑤日本的公务员制度
• 在日本,近代官僚制度始于明治维新。二战 前日本的官僚制度实际上是日本天皇独裁专 制的统治工具。“二战”日本失败后，社会 混乱，经济崩溃，在国内外、特别是美国占 领军的压力和要求下，按照政府管理必须遵 循民主和效率原则，提出了改革日本公务员 制度的7项具体原则，在1947年10月公布实 行《日本国家公务员法》，该法规定了日本 国家公务员制度的各项基本准则。
系。 5．公务员制度的内容很广泛。
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公务员制度的特征：
1．公务员制度是一项特殊的行政人事管理制度。 2．公务员制度是相对稳定的行政人事管理制度。 3．公务员制度是严格规范的行政人事管理制度。 4．公务员制度是系统完整的行政人事管理制度。
国内外公务员 范围确定标准
经费标准
• 公务员：依法履行公职、纳入国家行政编 制、由国家财政负担工资福利的工作人员 。
• 公务员制度：通过制定法律和规章，对公 务员依法进行管理的总称。
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公务员制度的具体内容
公务员的权力与义务规定、分类制度、 录用制度、选任制度、考核制度、奖惩制度、 任用制度、升降制度、工资制度、福利制度、 退职退休制度、辞职辞退制度、廉政制度、 申诉制度、管理体制等。
官员制度源远流长，从隋唐开始实行科举制， 并经过不断实践和完善，在对官吏的考试、 考核、晋升、奖惩和退休等方面有一套比较 完整的办法。对世界公务员制度的形成产生 了重要影响。因此，西方学者普遍认为，中 国是文官制度的创始国。
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④政治改革需要是西方公务员制度 产生的直接原因
西方，随着资本主义政党政治和选举制度 的发展，导致政府职位的激烈竞争，大选 后上台的政党大批更换政府各种人员，极 大的影响了政府工作的连续性和稳定性， 导致腐败发生。
➢ 考任制是源自文库务员制度的基础，是指通过考试的办法， 以应选人员的成绩优劣作为客观标准来选用所需的公 务员。
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三、公务员制度在我国的建立和发展
1.公务员制度在我国的历史来源
• 秦朝：
-废除世卿世禄制，建立官僚制。即在人事管理方面，凡官职设置、入仕 途径、用人标准、管理方法等，都由皇帝决定，奠定了国家统一任命 和调配官员的基本体制。