加强基层环保执法能力建设——以成都为例

环境保护事关人民群众的环境权益能否得到保障，　事关生态文明建设能否扎实推进。在成都建设“美丽中　国典范城市”进程中，如何提升环保执法能力，促使执法　人员养成自觉运用法治思维和法治方式正确处理好经济　发展同生态环境保护的关系，确保基层环境行政执法权　力更加规范有序、高效廉洁运行，是成都各区市县环保执　法部门必须面对的重要课题。基层环保执法能力的高　低，是区市县环保部门能否充分发挥环保执法主体作用，　全面正确地履行好宪法和法律赋予其“加强环境执法监　督、维护环保法治秩序”基本职责的关键，同时也是检验　其环保执法水平的重要标志。　一、

基层环保执法能力建设现状　

环保执法能力建设是环境行政执法工作的重要内　容，是搞好环境行政执法工作的重要基础。加强基层环　保执法能力建设对于规范环境行政执法行为、提升环境　监察执法能力和遏制环境生态破坏具有重要意义。近年　来，成都各区市县环保部门认真落实新《环境保护法》、新　《大气污染防治法》《中共中央国务院关于加快推进生态　文明建设的意见》（中发［２０１５１１　２号）《“健康中国２０３０”　规划纲要》《“十三五”生态环境保护规划》《中共中央办公　厅、国务院办公斤关于印发（环境保护督察方案）（试行）　盏　ＩＩ］　鎏　ｒ、）　ｏ　ｌ　０　∞　１　０　的通知》（厅字［２Ｏ１５］２１号）、《中共中央办公厅、国务院　办公厅关于印发（党政领导干部生态环境损害责任追究　办法（试行））的通知》（中办发［２Ｏ１　５］４５号）、《国务院办　公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发［２０　１４］５６　号）、《国务院办公厅关于印发生态环境监测网络建设方　案的通知》（国办发［２０１５］ｍ６号），以及《四川省人民政府　办公斤关于加强环境监管执法工作的通知》（川办发　［２０１５］４７号）和《成都市人民政府办公厅关于加强环境　监管执法工作的通知》（成办发［２０１５］４２号）等文件精神　和要求，以群众的切身利益为出发点，以网格化环境管理　工作为实际，坚持开展环境保护大检查工作，全面加强全　市环境监察能力、环境监测能力、环境风险防控能力、固　体废物管理能力、核与辐射监管能力、环境应急管理能　力、环境保护信息化能力等环保执法能力建设取得了较　大进展，环境监控体系基本形成。　问题　环保工作的重点在基层，难点在基层，希望也在基　层。虽然成都基层保执法能力建设建设取得了明显成　效，但随着成都市经济社会的快速发展，基层环保执法能　力难以满足日益增长的环境监管需求，环境监管压力逐　步加大，存在严重的环境风险隐患，可以说，基层环境监　

中图分类号：Ｄ９２２．６文献标识码：Ａ文章编号：１００８—５９４７（２０１７）０５—００３５—０４　

３５　律法规的落实就是一句空话。目前各区市县环境保护部　门的执法力量严重不足，难以对全市大量的污染源进行　有效监管。调查发现大部分基层环境监察机构缺编少　人，有的区市县环境监测大队的执法人员只有几个人，却　需要管理数百家甚至上千家企业。从执法工作量上看，　基层环保执法人员担负着《环境保护法》《大气污染防治　法》等十余部环保法律法规和数十项环保标；隹的执行任　务。还有部分￣－Ｉ＃Ｉｉｉ大的执法人员有不太愿意从事环保　执法工作。环保执法队伍力量的薄弱，在一定程度上影　Ⅱ向了环境执法监督工作的深入开展。　第二，基层环保执法人员素质不够。环境保护涉及　各行各业，工业行业门类众多，工艺技术产品千差万别，　环保治理设备层出不穷，这都对环保执法人员的环境保　护专业知识和法律知识要求较高。而目前基层环保执法　人员素质参差不齐，很多执法人员还是“半路出家”，其在　基层一线的执法人员更是如此。“半路出家”的执法人员　大多对环境监管法律法规、环境保护标准以及企业生产　工艺管理流程等不够熟悉，在适应环境执法监察工作方　面还有差距。调查发现基层环保队伍中学环保专业或法　律专业的人并不多，真正跑一线的很多人更是缺乏系统　的行业知识、环保专业知识及执法经验。在基层环保队　伍专业素质方面，一些区市县专业人员少、持证上岗人员　少、独立操作仪器人员少等“三少”现象十分普遍。　第三，基层环保执法保障经费不足。在执法实践中，　“执法经费不足，是我国众多执法机关均面临的问题”。＿１　充分的资金保障是基层环保执法工作正常开展的物质条　件和有效前提。目前，各区市县环境保护部门的执法经　费保障与所承担的环境执法监督任务很不相适应，给基　层环保执法造成了一定困难。环保执法资金保障不足，　主要体现在：一是环境执法基础建设投入不足。有的区　市县环保部门执法装（设）备不能及时配备，有的区市县　环保Ｉｌ　ｌ＇－］执法设备设施严重滞后于形势需要，致使环境　执法监督工作无法正常开展。二是执法人员培训经费投　入不足。由于基层环保执法人员大都是半路出家，其执　法人员专业化程度偏低、综合素质不够高等问题不同程　度存在。因此，必须对基层环保执法人员进行大力度的　培训。而有的区市县环保治理经费经常捉襟见肘，对环　保执法人员培训经费落实不到位，导致环保执法人员培　训工作不能得到有效地展开。三是环境保护法治宣传方　面经费投入不足。环保执法工作需要有关企业和相关社　会组织的经营管理者或生产人员及社会公众的理解、支　持甚至参与。由于各种因素导致环境保护行政管理相对　人或社会公众对环保执法理解支持的不够多，一个重要　原因是政府环保执法部门对环境保护法律法规宣传工作　还不到位。　第四，基层环保执法强制力有限。要提高环保执法　的水平，就必须将环境保护法律法规及有关制度落实到　位，提高环保执法的力度，才能够更好地保护环境，从而　使世界变得更加美丽。２０１　５年１月１日起开始施行的　新《环境保护法》赋予了环保部门对非法排污的企业可以　实施查封扣押、按日连续处罚、限产停产、移送行政拘留　和移送涉嫌环境污染犯罪等行政强制，环保行政执法得　到７１１１＿￣，但仍存在执法不到位的情况，环保执法Ｉｉｉ－］的　执法强制力依然有限。如执法中遇到企业排污环保执法　部门虽可责令其停产，但依据２Ｏ１　５年１月１日起开始施　行的《环境保护主管ｌｌＩ＇－Ｉ实施限制生产、停产整治办法》　之规定，在“作出Ｉ￣＜Ｉｉｉ生产、停产整治决定前，应当书面报　经环境保护主管部门负责人批准”。在批准后可对企业　下达《责令停产整治决定书》。由于环保ｌｌｆ－Ｉ没有直接的　强制执行权，被企业阻碍而不停产时无法采取有效措施，　以至于污染范围逐渐扩大，污染升级无法控制。对于有　些建设项目的监察力度更薄弱，缺乏相应的１１￣ＩＩ性手段，　所以导致对环境的保护不到位。　三、加强基层环保执法能力建设的建议　环保执法能力建设正成为我国环境行政管理体制建　设的一个重点，对于规范环保执法和促进依法管理环境　具有重要意义。加强环保执法能力建设，有效提升环境　监管效能，是应对严峻的环境安全形势、提高生态文明水　平的现实需要和紧迫任务，是保障和改善民生、维护公共　安全、建设“美丽中国典范城市”的客观要求。我们认为　加强基层环保执法能力建设应该从以下方面着手：　第一，Ｉｎｌ￣，基层环保执法队伍建设。“任何一种法律　制度再好也是需要人去贯彻、执行、监督乃至发展的，没　有真正懂法、富有正义感和敬业精神的强大而独立的执　

徒　护　说　境　子　环　，自，≈：安　溺　戤点蹴　撖　伍定　靛　保　罐　一一一一　管　不没　付一『ｉ丢厶口　法队伍和真正懂得法律、尊重法律、自觉受法律制约的行　政首长，也就谈不上真正的法治”。＿２　因此，必须抓好基层　环保执法队伍建设，切实解决基层环保执法队伍力量不　足的问题。一要增加基层环保执法人员编制。各区市县　政府编制部门在分配行政人员编制问题上要向环保部门　倾斜，一定要进一步重视加强基层环境保护机构建设。　在不突破各地编制总量的情况下，进一步盘活机构编制　存量，优化机构编制资源效益，通过合理调剂人员编制，　建设一支数量与任务匹配的基层环保执法人员队伍。二　要把好基层环保执法人员进出考核关。环保执法人员处　于环境行政管理的第一线，人员素质的高低直接影响到　环保执法效果。提高环保执法人员素质是有效提升环境　监管效能的基础。首先，要完善环保执法人员录用机　制。为适应环ＣｌＯｔ法工作，必须按照《中华人民共和国公　务员法》《公务员录用规定（试行）》和《行政执法类公务员　管理规定（试行）》之规定，坚持“公平竞争、公开选拔、全　面考核、综合评价、择优录用”的进人原则，将道德素养、　知识素养、身体素质、能力素养、心理素养等综合素质高　的人员选进基层环保执法队伍，着力把好进人关。其次，　完善环保执法人员激励机制。科学合理的激励机制有利　于提高政府行政效能，有利于激发执法人员的工作热　情。在基层环保执法能力建设中可以通过多种多样的激　励方式，如工资激励、福利激励、奖惩激励、职位激励、荣　誉激励、目标激励、培训激励等来激发基层环保执法人员　的积极性，促使其不断提高个人的综合素质，同时把不称　职者和不适应环保执法工作的人员清理出执法队伍，真　正形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的用人制度和　竞争机制，从而鼓励和引导基层环保执法骨干发挥示范　带头作用、创造一流工作业绩，促进整体执法素养和水平　提升。三要，完善环保执法人员培训机制。要坚持“学以　致用、学用结合、边学边用”原则来强化环保执法人员执　法业务知识和技能培训，切实增强培训学习的针对性和　实上败Ｊｌ生，执法人员要带着实际问题去学习，在学习中提高　业务素质。除环保执法人员坚持不懈地自学外，可以根　据基层环保执法工作需要定期或不定期由专家学者知识　讲授、执法骨干经验分享、单位领导业务辅导等多种形式　开展环保执法人员的环保业务知识学习和政治思想教育　的培训，着力提高基层环保执法人员的综合素质。　第二，加大基层环保执法经费投入。环境保护管理　法律制度的实施也需要以一定的经济支持为后盾。为了　保障环境执法人员严格、规范、公正、文明、廉洁执法，各　区市县不仅应严格执行《中华人民共和国行政处罚法》和　国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》等法律法规　关于“处罚决定与收缴分离”的规定和要求，而且政府财　政部门应加大基层环保执法能力建设资金投入力度，从　经费上保障环保执法工作有效开展。一要提升基层环保　执法装备水平。环保执法专业装备是基层环保执法队伍　履行执法职责的基础保障，是执法能力建设的重要组成　部分。要切实改变基层环保执法机关专业执法装备匮乏　且落后的现状，坚持按照执法任务、业务『生质等环保执法　的特点合理配备执法专业装备，从装备上保障环保执法　工作正常开展。二要增加环保执法人员培训方面投入。　环保执法人员素质的高低直接影响到环保执法的效果，　因此要增加环保执法人员的各种培训与考核支出。对基　层环保执法人员，按照环保执法业务　性质分类和“缺什　么、补什么、怎么补”的基本思路有针对性的进行业务教　口７　育培训和考核。通过各种业务知识、执法技巧等方面的　一　培训和考核促进环保执法人员素质稳步提高。三要加强　环保法律制度在宣传上的财政支持。环境执法工作技术　性强，专业化程度高，由于各种原因导致环保执法过程中　存在不规范的现象，如方法不当、行为过激、适法不准等，　有的地方环保执法部门在人民群众的心目中公信力不　高，因此，必须加环保法律制度在宣传上的财政支持力　度，要通过各种途径，利用各种宣传媒介，对环保法律制　度和执法工作进行大力宣传，让广大群众真正知晓环境　保护及执法与自身密切相关，最大限度争取群众对环境　执法的认可和支持，增强环境执法的正能量。　第三，提高干部群众环保法律意识。环境保护不只　是环境保护部门的事，而是全社会的事。依法保护环境　是每一个公民应尽的义务。因此，环境保护部门要重视　和加大环保法律法规的普法宣传教育，动员全社会积极　参与环境保护，凝聚和营造有利于顺利开展环境保护执　法工作的社会意志和舆论氛围。一要抓好对领导的宣　传。要强化各级党政干部“抓环保就是抓发展，抓环保就　是抓民生”的意识，要使各级、各部门的领导干部充分认　识到环境污染的危害性和环保执法的重要性，增强环保　法律意识，严格按照环保法的要求行事。二要抓好对社　会的宣传。要充分利用广播、电