第三章 中国监察制度的历史沿革

第三章 中国监察制度的演进
主讲：杨丛樱
本章内容： 第一节 中国古代监察制度 第二节 中国近代监察制度 第三节 中华人民共和国行政监察制度的 历史沿革
第一节 中国古代监察制度
一、中国古代监察制度概述 （一）萌芽时期—先秦 萌芽时期 先秦 兼司监察的官员——御史 御史。此外，对郡县 御史 及其官吏也进行经常性的监察。
（六）元 中央的最高监察机关与中央总管行政和 军事的机构并立。 如元世祖忽必烈将掌管全国行政的中书 省，掌管全国军权的枢密院以及掌管监 察的御史台三个机构的关系，比喻为： 察的御史台三个机构的关系，比喻为： 中书省是我的左手，枢密院是我的右手， 中书省是我的左手，枢密院是我的右手， 御史台是我用来医治左手和右手的。 御史台是我用来医治左手和右手的。
（二）御史机构与监察制度的发展—秦汉 御史机构与监察制度的发展 秦汉 魏晋南北朝 秦统一六国后，专门的监察机构应运而 生。秦朝在中央设立御史府 御史府，最高监察 御史府 官称御史大夫 御史大夫，下设御史若干人。一部 御史大夫 分御史专察中央机关及其官吏；另一部 分御史则派到地方监察郡及郡的长官。
汉武帝执政期间，在中央建立御史府 御史府、 御史府 司隶校尉和丞相司直 司隶校尉 丞相司直三个并立的监察机 丞相司直 构，以强化对中央机关及其官员的监察。 又将全国分为十三部监察区 十三部监察区，在中央御 十三部监察区 史府设13名刺史 13名刺史 13名刺史为监察官，各负责一部 （区）的监察事务，监察的重点是郡国 长吏、诸侯王和地方豪强。
年至1953年，是我国行政监察制度创立 （一）从1949年至 年至 年 时期 • 1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规 定：“在县、市以上的各级人民政府内设人民监察机 关，以监察各机机关和各种公务人员是否履行其职责， 并列举其中之违法失职的机关和人员”。 • 1950年10月24日，政务院根据《共同纲领》和《中华人 民共和国中央人民政府组织法》制定了《中央人民政 府政务院人民监察委员会试行组织条例》。详细规定 了人民监察委员会的职权。此外，在地方也设立了人 民监察委员会，在中央直属机关、国营企业部门、人 民团体和新闻机关设置了监察通讯员。 • 人民监察委员会机构的设立，标志着我国社会主义监 人民监察委员会机构的设立， 察制度的创建。 察制度的创建。
（三）一台三院制的建立—隋唐五代 一台三院制的建立 隋唐五代 针对两汉到魏晋南北朝中央设多重监察机构而 导致监察权分散的情况，确立御史台 御史台为国家的 御史台 最高监察机关。为了更好的发挥御史台及监察 官的作用，唐代在御史台设立了台院、殿院、 察院，加强了御史台内部的建设。
（四）御史台的进一步发展—宋元 御史台的进一步发展 宋元 台谏合一” 风闻言事” “台谏合一”与“风闻言事” 元代：中央设御史台， 元代：中央设御史台，在地方上建立了行御史台和肃 政廉访司，负责监察地方官吏。 政廉访司，负责监察地方官吏。 言察相混，一是御史兼任言谏，二是元代轻言重察。 弊：言察相混，一是御史兼任言谏，二是元代轻言重察。 思考：从历史上的“风闻言事”得失， 思考：从历史上的“风闻言事”得失，看时下的网络 人肉搜索”的利与弊？ “人肉搜索”的利与弊？
（二）对监察官的要求 • 监察官必须有渊博的知识，有刚正不阿 的品质，有高度的社会责任感和临大节 不动摇的坚强意志，有丰富的实践经验。
（三）回避制度 • 自北魏开始，就有规定，士族子弟不得 任监察官。 • 宋朝规定，凡宰执所荐之人，以及宰执 子弟、亲戚和属官，一概不得充任台官。 • 清朝时规定，三品以上的京官和外任督 府以上子弟不得充选科道官。
谏官“职在谏诤”，《说苑·臣术》解释为 “有能尽言于君，用则留之，不用则去之，谓 之谏；用则可生，不用则死，谓之诤。”
• 李世民与魏征 思考：结合唐太宗与魏征的故事， 思考：结合唐太宗与魏征的故事，谈谈古 代谏官制度的优缺点？ 代谏官制度的优缺点？
小结：明古通今，古为今用 小结：明古通今， ——中国古代监察制度的借鉴意义 中国古代监察制度的借鉴意义 1．监察官低配高用，地位尊崇，权力显 赫。 2．强有力的职权是监察职能作用得以充分 发挥的保障。 3．监察机关垂直的领导体制为监察职权 的发挥减少障碍。 4．监察制度为历朝历代所重视。
四、中国古代监察制度的特点P76-78 中国古代监察制度的特点
第二节 中国近代监察制度
• 近代监察制度大体经历了湖北军政府、 广州国民政府、北洋政府和南京国民政 府四个时期。
（一）北洋政府时期的平政院肃政厅 • 北洋政府设置平政院，专掌行政诉讼事 宜，为便于纠弹，特将专门负责公务员 监督的肃政厅置于平政院内，但不受平 政院命令和制约。 • 肃政厅设都肃政史1人，由大总统任命， 都肃政史1 都肃政史 指挥监督全厅事务；设肃政史16人，负 肃政史16 肃政史16人 责对中央和地方各级公务员行使纠弹权。
监察官的选任和待遇
（一）监察官选任的方式 • 从秦朝到魏晋南北朝，御史大夫或御史 中丞都是由皇帝直接任命的。 • 唐宋时期对御史的选任有御史自荐或宰 相奏荐、皇帝亲择等几种方式。 • 元代规定的御史台自选台官，摆脱了相 权的控制。 • 明清时，主要采用考选制，对监察官的 选任有了更统一的标准和严格的程序。
（五）明清 改御史台为都察院， 改御史台为都察院，并特别提高了都察 院长官的品位（正二品）， ），以显示其对 院长官的品位（正二品），以显示其对 各级官吏监察的权威。 各级官吏监察的权威。
二、中国古代监察机构领导体制 及其职权
中国的封建统治者在长期的政治实践中，创立 了监察机构独立，自成系统的领导体制。 （一）秦朝 设置御史大夫。中央监察机构御史府只对皇 帝负责，与总管行政的宰相府并立；监察地方 郡和太守的御史只对御史大夫和皇帝负责，与 郡的行政、军事长官是监察与被监察的关系。 作为最高监察官的御史大夫与主管行政的丞 相和主管军事的太尉一起，并称为“三公”， “三公” 共同辅佐皇帝治理国家，议决大政。
• 1993年，中央纪委、监察部开国人大常委会第二十 五次会议通过了《行政监察法》。
• 2003年8月中央纪委、中央组织部正式组建专 年 月中央纪委 月中央纪委、 门的巡视工作机构
• 2007年5月31日中共中央、国务院决定设立 年 月 日中共中央 日中共中央、 国家预防腐败局
（二）东汉 汉光武帝刘秀于建武元年（公元25年） “特诏”管监察的御史中丞、司隶校尉 御史中丞、 御史中丞 和总揽政务的尚书令，在朝会时“皆专 席而坐”，自此，这三名官员被朝野上 下号为“三独坐”。
（三）唐朝 总管全国监察的御史台，也与掌行政的尚书、 中书和门下等省并立，地位很高。 （四）元明清 明朝开国皇帝朱元璋曾明确指出：“国家立三 府，中书总政务，都督总军旅，御史掌纠察， 朝廷纲纪尽系于此，而台察之任尤清要。”
（四）考核与升迁 考核严格，升迁极快。 考核严格，升迁极快。 • 如汉代品秩为六百石的刺史如果成功地 弹劾了二千石的郡国长官，自己便可取 而代之。 • 唐代，一般官员须经四考之后才能迁转 它官，而御史经过三考即可升迁。
三、中国古代的谏诤制度 （一）谏诤机构的设置 • 隋朝时，谏官制度正式确立。 • 唐朝时谏诤制度发展的高峰。 （二）谏官的职权
课堂思考
• 结合行政监察制度的历史沿革，谈谈从 结合行政监察制度的历史沿革，谈谈从1959 年撤销行政监察体制中应该吸取什么教训？ 年撤销行政监察体制中应该吸取什么教训？ • 参考思路：由于没有统一的行政监察机关，使 ： 监察工作处于分散、软弱无力的状态，大大削 弱了行政监督的作用。
（七）明清 都察院，虽有左右都御史掌院，但各道 监察御史的活动则直接受皇帝节制，不 受都御史统辖，同时扩大并加强了监察 御史的活动范围及权力。
• 天下新定，百姓财力困乏，犹如刚 会飞的鸟，刚栽上的树，万不可拔 羽毛，动树根。只有廉吏才能严格 约束自己，爱护百姓。贪吏则必然 肥己害民，请你们引以为戒。 ——朱元璋
（二）南京国民政府的监察制度
1．监察院地位独立，分区监察。 2．不设地方性监察机构，实行中央监察院派驻地方 体制。（监察使署） 3．惩戒权同监察权分离，监察权不得干预惩戒事务。 4．监察机构拥有较广泛的监察权，最主要的是弹劾 权和审计权。 5．监察法规体系较完备，但往往徒具虚文。 6、个人控制。
第三节 当代中国监察制度
年至1958年，是我国行政监 （二）从1954年至 年至 年 察制度的发展时期 • 1954年9月21日全国一届人大一次会议决 1954年9月21日全国一届人大一次会议决 定设立国家监察部
• 1956年9月中共八大选举产生中央监察委员会 年 月中共八大选举产生中央监察委员会
（三）从1959年至 年至1978年，是我国行政监察制度遭受 年 年至 挫折时期 1959年 28日 1959年4月28日，第二届全人大第一次会议通过国务院 关于撤销监察部的议案。国务院的议案认为： 关于撤销监察部的议案。国务院的议案认为：监察部 自设立以来，在维护国家纪律、 自设立以来，在维护国家纪律、监察国家行政机关工 作人员方面做了许多工作。根据几年来的经验， 作人员方面做了许多工作。根据几年来的经验，这项 工作必须在各级党委领导下，由国家机关负责， 工作必须在各级党委领导下，由国家机关负责，并且 依靠人民群众，才能做好，因此， 依靠人民群众，才能做好，因此，监察部亦无单独设 立之必要，建议撤销监察部。监察部撤销后， 立之必要，建议撤销监察部。监察部撤销后，对于国 家行政机关工作人员的监督工作， 家行政机关工作人员的监督工作，改为一律由各有关 国家机关负责进行。 国家机关负责进行。 文革时期，监察工作一度停止。 文革时期，监察工作一度停止。
监察机关的职权
1．弹劾权。 ．弹劾权。 2．纠举权。 ．纠举权。 3．检查权。 ．检查权。 4．调查权。 ．调查权。 5．一定的司法权。 ．一定的司法权。 6．侦破权。 ．侦破权。 7．建议纠正政事权。 ．建议纠正政事权。 谏诤君主权。 ８．谏诤君主权。 考察与举荐官吏权。 ９．考察与举荐官吏权。 10．审计权。 ．审计权。 11．监察礼仪权。 ．监察礼仪权。 12．临时差遣。 ．临时差遣。