古今中国监察制度的对比研究

古今中国监察制度的对比研究
摘要：中国古代监察制度对中国古代的政治、军事等发生过重大影响,不仅国内学者重视,它也深受国外思想家、政治家的重视和好评,因此,加强对中国古代监察制度的研究无疑具有重大的历史意义和现实意义。

但是在研究其确立时间问题上存在的巨大分歧,影响了对它的研究和探讨。

在此,作者将对诸种结论进行综述,并尝试指出用新方法来进行研究。

关键字：古代中国监察制度现代中国监察制度
古代中国监察制度
战国时期设有御史一职，御史原作史官，兼掌记事文书。

后来，御史权力日益增强，还兼著纠察功用。

在《史记·滑稽列传》记载齐王赐酒予淳于髡，淳于髡说：“赐酒大王之前，执法在旁，御史在后，髦恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉。

”说明淳因御史在场，不敢放肆狂饮，怕醉后遭纠察，可见齐国之御史并负有纠察之职能。

《史记·廉颇蔺相如列传》中记载，说明秦赵两国亦设有御史。

《战国策》记“安邑之御史，其次恐不得也”，则记魏国亦设有御史。

秦国宰相张仪，为秦游说赵韩，曰：秦王使臣献书大王御史，证明韩赵两国亦设有御史之职。

可见战国时代，各国都设有御史一职。

御史本身为掌文书及记录，而从淳于髦的说话，看出御史并兼纠察之职，则越来越接近监察概念。

战国时代可说为监察制度的萌芽时期。

秦代自秦始皇统一天下后，才正式出现完善的监察制度。

秦始皇建立起以三公九卿制度为行政管理体系，即中央集权国家。

秦始皇以御史大夫为中央监察长官。

根据《汉书·百官公卿表》记载：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绥绶，掌副丞相，有两丞，秩千石，一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五，受公卿奏事，举劾按章。

”，从百官公卿表看来，御史大夫有三大职责：御史大夫是仅次于丞相的副丞相，御史大夫掌握行政秘书之大权，御史大夫按公卿之奏事，举劾按章，掌握监察之权；因此，御史大夫为集行政，秘书，监察大权于一身的要职，御史大夫主要功用是对丞相进行监督和牵制。

御史大夫下设御史中丞，辅助皇帝执行弹劾之权。

则把秦朝的御史大夫，更进一步成为监察吏，但仍独保留兼掌文书记事之职，尚未专司监察。

汉代时期，监察机关为御史府，又称御史大夫寺，又名宪台。

汉初，御史
大夫仍兼兰台秘书，兰台即“藏书之室，著述之所”，显示御史大夫仍掌管秘书职务，监察制度仍未独立行使。

直到汉成帝八年，丞相被更改为大司徒，改大司马为太尉，御史大夫被改为大司空，改为专掌水利和工程建设的部门。

监察之职由御史大夫改由御史中丞行使，至此，御史中丞便与御史大夫相脱钩，成为独立的监察机关，而地方则以监察御史、丞相史为监察系统，刺史为监察长官。

京师则以司隶校尉作监察长官。

标志着古代监察制度系统建立东汉时期，汉光武帝刘秀为巩固新政权，设法加强中央集权制度，以作纠正西汉末年的混乱局面。

汉光武帝下令，汉朝最高监察长官为御史中丞，御史中丞下设治书侍御史二人，选明法律者充任。

凡遇疑事，按律定其是非。

御史中丞的地位后来亦有所提高。

东汉建武元年，刘秀特诏御史中丞，司隶校尉和尚书令三官号为“三独坐”，三独坐则是指在朝会时，有专席独坐，而在专独坐中，监察长官占二席，足证监察制度在东汉初已受到统治者重视，有利监察系统运作。

隋朝时期，由于再次统一，重新建立了新的监察制度。

隋文帝恢复汉之旧规，在中央恢复设立御史台，由御史台重掌“纠不当者，兼纠弹之”，设台主一名，台主为御史大夫，而下设治书侍御史二人，侍御史八人，殿内侍御史、监察御史十六人，录事、主簿等下属官员。

值得注意的是，下属官员不再由台主御史大夫随意更换，改由吏部铨叙任命，与现代的文官制度相仿，由行政加强对监察制度的主导。

隋亦在地方设司隶台，专掌州县监察。

司隶大夫为台主。

并建谒者台，持节察授。

御史台、司隶台、谒者台合称作三台。

隋朝时，中央设门下省，与中书省同掌机要，共议国政，并负责审查诏令，签署章奏，有封驳之权，具有监察机构的性质。

唐朝监察制度在唐朝时期更为完善，唐代监察机制沿袭隋朝制度，仍称作御史台，设副职御史中丞二名。

并把御史大夫职责确为“掌持国家刑宪典章，以肃正朝廷”，即由御史大夫主理国家刑法，并有弹劾众官的违失、违反朝廷纪律。

御史中丞辅助御史大夫实施其职。

唐朝御史台一设台院、殿院、察院，分别由侍御史、殿中侍御史、监察御史各司其职。

三官的官阶各不同，各有不同职责，形成唐代严密的监察系统。

而唐朝另外建立
了另一套更有效的谏官系统，虽然谏官以皇帝为监察对象，把皇帝当作为国家最高官吏，对传统的以法治官，不失为一项重大突破。

谏官，职能为对君主言行等违失进行直言直谏，劝使其改正错误。

唐太宗时期的魏徵则为好例子，魏徵进谏二百多次，促使唐太宗更正错误。

谏官系统作为皇帝的监察镜，及时纠正不少决策错误，避免祸国殃民之政。

虽受到皇帝，谏官自身政风受到局限制约，但其监察功能是无容置疑的。

唐代的门下省，长官称侍中，其下有黄门侍郎、给事中、散骑常侍、谏议大夫、起居郎等官。

侍中二人，掌出纳帝命，相礼仪。

散骑常侍，掌规讽过失，侍从顾问。

谏议大夫，掌谏谕得失，侍从赞相。

给事中，掌侍左右，分判省事。

补阙、拾遗，掌供奉讽谏，大事廷议，小则上封事。

现代中国监督制度
1.派驻制度的起源与发展
派驻制度的起源。

向党政机关和国有企业派驻纪检监察部门和人员是中国共产党在反腐倡廉实践中的重要探索和制度创新。

1962 年 9 月，党的八届十中全会做出了《关于加强党的监察机关的决定》，明确各级监察委员会有权不通过同级党委向上级党委和监察委员会直至中央反映情况，检举党员的违法乱纪行为；规定了中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门，由中央监察委员会直接领导，各地在必要时也可照此办理。

这是我党最早提出的派出纪检监察机构的制度安排。

《党章》规定，中央纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。

同地方纪委与上级纪委以及同级党委的关系类似，这种“领导加指导”的格局被称为双重管理模式。

1993 年 5 月，中央纪委、监察部下发《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，明确了“派驻纪检监察机构实行中央纪委、监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检监察业务以中央纪委、监察部领导为主”的领导体制。

这被称为“双重领导一个为主”的管理模式。

2000 年 9 月，中央纪委、中央组织部、中编办、监察部联合下发了《关于加强中央纪委、监察部
派驻纪检监察机构管理的意见》，进一步明确了“中央纪委、监察部派驻机构是中央纪委、监察部的组成部分，受中央纪委、监察部和驻在部门党组( 党委 ) 、行政的双重领导，以中央纪委、监察部领导为主”。

然而，由于上级纪委的领导力度往往没有驻在部门党组的领导力度大，在不少部门实际变成了以驻在部门党组领导为主的局面。

“双重领导”的不协调和“一个为主”的错位造成了派驻机构监督乏力，促使中央对派驻机构的管理体制进行了改革。

派驻机构的统一管理。

针对派驻机构管理体制存在的问题， 2001 年 9 月党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要“改革和完善党的纪律检查体制，纪律检查机关对派出机构实行统一管理”。

2002 年 10 月，中央纪委、监察部召开了派出机构统一管理试点工作会议，并在卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局等 8 个部门进行了试点。

中国纪检监察机关的人员投入比较分析。

与香港、新加坡等亚洲最为成功的廉洁国家和地区相比，中国在反腐败方面的人员投入并不低。

中国大约有 36 万专职的纪检监察干部，约占公务员总数的 5 ％，占全国总人口的0 . 23 ‰；香港廉政公署有 1300 名工作人员，约占公务员总数的 0 . 72 ％，占香港地区总人口的0 . 185 ‰；新加坡贪污调查局有 85 名工作人员，约占公务员总数的 0 . 142 ％，占新加坡全国总人口的0 . 021 ‰。

当然这么比较需要注意几个问题。

一是纪检监察机关并不只有反腐败一项职能，还包括党的其它纪律和党风政风的其它方面。

二是中国并不仅有纪检监察机关一支反腐败力量，各级检察院的反腐败局和职务犯罪预防部门在反腐败方面也有大量的人力投入。

综合以上两个方面因素，我们觉得中国在反腐败方面的人员投入明显高于香港和新加坡。

在人力资源配置方面，中国纪检监察机关中从事惩治工作的人员比例大约只有 10 ％，明显低于香港和新加坡的 70 ％。