加强安全生产法制建设的途径

加强安全生产法制建设的途径[摘要] 法制建设是安全生产的重要保障，我国安全生产法制建设虽取得了一定的进步，但尚不能适应形势的需要。本文从立法、执法、监察等方面提出了加强我国安全生产法制建设的具体途径。

[关键词] 安全生产；法制建设；完善；途径

目前我国的安全生产形势依然严峻，事故总量仍然偏大。造成此情况的原因是多方面的，既有浅层次因素，也有深层次矛盾；既有历史的积淀，也有新形势下出现的新问题。笔者认为，虽然原因众多，但安全生产法制建设不完善是其根本原因。为此，必须加强安全生产法制建设，完善立法与执法环节，以有效遏制事故的发生。

一、加快《安全生产法》配套法律、法规的立法步伐，完善安全生产法律体系

现阶段，从我国的实际出发，完善安全生产法律体系，主要应抓好两方面的立法工作：一是要加速规范创制，填补法律空白；二是要继续完善现有立法，与社会发展保持同步。[1]

1、加快安全生产配套立法进度，完善安全生产法律法规体系。要推动《矿山安全法》、《煤炭法》和《刑法》相关条款的修订，加大对安全生产违法行为的处罚力度。尽快制定出台《安全生产监督检查条例》、《安全生产应急管理条例》等法规和规章。继续抓好部门规章、行业标准规程的制定、修订工作，形成与《安全生产法》相配套的法律法规和规章体系。要继续推动地方立法，建立与地方实际情况相适应的地方法规体系，解决《安全生产法》中不可能包罗万象的一些具体亟须解决的问题。

2、彻底清理、修订已颁布的安全生产法律、法规。近百年来，英国颁布了一个又一个法律、条例，几乎过几年就重新修订一次。日本的劳动安全卫生法自1972年6月8日颁布以来经过五次修改。[2](P43)我国大部分安全生产法律、法规制定于计划经济时期，很多又是没有上升到法律高度的国务院和行业主管部门发布的办法、条例等，如当前仍在执行且比较重要的“三大规程”（即《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》、《工人职员伤亡

事故报告规程》）和“五项规定”（即《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定》）分别是1956年和1963年制定的。这些法律、法规、条例、办法等有的不能适应现在的情况，有的与现行法律相悖，必须彻底清理，该废除的废除，该修订的修订，该补充的补充，这样才能与《安全生产法》形成协调一致的安全生产法律体系。

二、加大执法力度，真正实现有法必依、违法必究、执法必严

法治是立法与执法的统一。在我国安全生产立法相对滞后的时期，解决有法可依问题是第一位的。但是立法的目的是为了实施，“法的实施是实现立法者的立法目的、实现法律的作用的前提，是实现法的价值的必由之路。”[3](P407)因此，法律制定出来以后，有法必依、违法必究和执法必严才是最重要的。在安全生产法制建设过程中，应当克服重立法、轻执法的倾向，在执法上狠下功夫。

1、依法查处重大生产安全事故中的职务犯罪

造成我国安全生产形势严峻的原因是多方面的，法治层面上的原因也是多方面的，其中最为重要的是有法不依和执法不严。有法不依和执法不严这种现象的一个重要原因是事故所涉及的国家机关工作人员失职、渎职等职务犯罪没有得到有效查处。生产安全事故中的国家机关工作人员失职、渎职等职务犯罪，特别是在国内外有重大影响的重特大事故中的职务犯罪不能得到及时查处，一方面不能威慑和制止失职、渎职等职务犯罪的继续发生，另一方面对依法查处安全生产事故中其他方面的和其他人的犯罪将产生严重的负面影响。因此实现安全生产法治化的重中之重是依法严厉查处生产安全事故中国家机关工作人员的失职、渎职等职务犯罪，尤其是安全生产中滥用职权的犯罪行为、玩忽职守的犯罪行为和索贿受贿的犯罪行为。重点解决三个方面的问题：

一是公正执法和平等适用法律的问题。公正和平等是司法的基本原则，是我国宪法和法律对司法最基本的原则性要求。但是，由于重大安全事故所涉及的职务犯罪主体的特殊性和特权性，往往查处难度很大。查处难度大表现在这些拥有权力的领导要么以工作失误和没有得到好处为藉口逃避责任；要么以事故是下面所为推托责任；要么避重就轻逃脱制裁；要么对查处工作设置重重障碍。特别是个别司法人员为达到个人目的故意迎合上司逃避法律制裁的“理由”，在办案过程中睁一只眼闭一只眼，大开方便之门，使犯罪分子非常容易地得以过

关。司法机关必须抱着对人民高度负责的态度，在查处重大生产安全事故职务犯罪过程中，坚持“法律面前人人平等”、“王子犯法与庶民同罪”的基本原则，严厉查处安全生产中滥用职权、玩忽职守和索贿受贿的犯罪行为，为安全生产法治化营造良好的执法环境。

二是罪刑相适应的问题。实践中，对重大生产安全事故所涉及的职务犯罪案件不仅追究刑事责任的少，而且即便被追究了责任，往往法外施恩，随意从轻或减轻处罚。国家机关工作人员在安全生产监督管理活动中滥用职权、玩忽职守和索贿受贿等违法犯罪行为严格讲都是知法犯法行为，具有明显的主观故意性，必须按照罪刑相适应的原则进行处罚，否则不仅是对法律的亵渎，而且严格执法也将变成空话。

三是失职、渎职等职务犯罪行为与安全生产事故的因果关系问题。处理行为另一个不依法办事的极端是，当发生特重大事故造成非常大的影响，特别是引起了高级领导的关注后，往往无原则的扩大打击面和无原则的加重处罚。追究行为人的责任必须看行为人的行为与危害后果之间是否具有直接的因果关系。依据这一原则，查处失职、渎职等职务犯罪过程中要注意以下几种情况：第一，虽属于失职、渎职，但其行为与事故的发生不具有因果关系的情况；第二，注意重大生产事故的发生往往是多种因素造成的，即多因一果的情况；第三，失职、渎职等职务犯罪行为与工作失误的界限问题，如行为人的行为与事故的发生没有直接的因果关系，事故影响再大，领导如何批示，也不能追究行为人与之行为不相适应的法律责任。只有这样才能做到不冤枉一个好人，也不放过一个坏人；才能体现安全生产法治化的要求。

2、依法追究重大安全事故中经营单位主要负责人的法律责任

生产经营单位主要负责人是安全生产工作的主要决策人，大量的生产事故与主要责任人的决策有直接因果关系。如减少或不进行安全投入的决策将直接导致物的不安全状态，不对职工进行安全教育和培训将直接导致人的不安全行为，据统计，80%以上的事故既与人的不安全行为有关，也与物的不安全状态有关[4](P38)。另外，决策者的违章指挥更是事故发生的直接原因。因此要冲破地方保护伞的保护关，冲破金钱铺路关，冲破以行政责任和经济责任代替刑事责任关，依法严厉查处重大安全事故中经营单位主要负责人的法律责任，并且要加大处罚力度。只要规范了经营单位主要负责人的安全生产行为，促使他们能够严格依法履行自己在安全生产中的职责，相信安全生产形势必将得到根本性的好转。

3、处罚前移，追究事故隐患罪

美国安全工程师海因里希（H.W.Heinrich）提出的1：29：300事故法则即事故的统计规律[5](P32)表明，要消除一次死亡重伤事故以及29次轻伤事故，必须首先消除300次无伤事故。海因里希的1：29：300法则的意义不在于比例数本身，而在于揭示了一起死亡事故的出现必然具有发生死亡事故的基础。也就是说，防止灾害的关键，不在于防止伤害，而在于从根本上防止事故，即必须减少大量的未遂事故。从根本上防止事故的关键是及时发现和消除事故隐患。现行安全生产法律、法规的责任追究原则是建立在发生事故的前提下，也就是说只有发生重特大事故才追究行为人的法律责任，这种制度违背了事故控制规律，极不利于重特大事故的预防。建议修改现行安全生产法律、法规的责任认定依据，“安全事故隐患”的处理也应纳入刑法调整的范围，[6]重大事故隐患比照事故处理。发现事故隐患不但要追究直接责任人的责任，而且要追究负有监督检查者不作为的责任，特别要对发现事故隐患不进行整改的直接责任人和负有监督整改的责任人进行加倍处罚。

4、建立联合执法机制

在2005年开始的煤矿整顿关闭工作中，国家安监总局、国家煤监局、国家发改委、国土资源部、国家工商行政管理总局联合下发了《关于严厉打击煤矿违法生产活动的通知》，大胆地探索了建立联合执法工作制度：地方政府一旦作出矿井关闭决定，国土资源管理部门立即吊销其采矿许可证，煤矿安全监察机构立即吊销其安全生产许可证，煤炭行业管理部门立即吊销其煤炭生产许可证和矿长资格证，工商管理部门依法办理企业注销登记或者吊销营业执照，电力部门停止供电，公安部门停止供应火工品，对抗拒执法的予以严厉惩处。有关地方政府还要发布关闭矿井公告并采取措施炸毁井筒、填平场地、恢复地表植被或复垦，同时遣送煤矿所有从业人员。实践证明，在现阶段，从我国的实际出发，建立起由政府统一领导,政府相关职能部门和公检法、纪检监察机关等共同参与的联合执法机制，是扭转当前安全执法不力的有效措施,符合我国现阶段行政、司法等资源配置现状，能够大大提高执法效率，形成震慑威力，使不法分子不敢无视法律的尊严,铤而走险。这种联合执法的经验应当认真总结，尽快推广到各个重点行业领域的专项整治和安全监管中去，形成各部门齐抓共管安全生产工作的合力。

三、建立中央垂直领导的安全监察体制

目前在市场经济比较发达国家所采用的劳动安全卫生检查模式大致可分为三类：一是从中央到地方实行政府部门垂直监察体系，如美国和日本；第二类是受政府授权或委托依法执行监察职能，这类体系在政府下不设专门监察部门，而是在职业安全卫生法中明确授权由政府指定机构（非营利性事业单位）监察企业安全卫生工作，如英国和巴西；第三类是政府部门和工作保险机构以及社会中介组织共同承担监察任务，政府主要负责立法、协调、仲栽和特大事故调查，而工伤保险机构或社会中介组织则承担对企业的现场巡查等检查工作，如德国、奥地利和瑞士等多数欧洲国家。

无论哪一种监察体制，多数国家实行的都是从中央到地方的垂直管理和监察。德国型的监察体制必须有强大和完善的社会保障体系的支援，我国社会保障型的工伤保险制度刚刚起步，显然不具备实行这种监察体制的基础条件。英国模式是可供选择的方案之一，但实行这种监察管理模式的前提是建立具有权威的三方协调机构。根据我国现行政治制度、经济体制和行政管理制度的情况，应借鉴美国、日本的经验实行强有力的中央垂直安全生产监察体制。这种安全生产监察体制的基本模式是：国家成立中央直属的国家劳动安全卫生监察总局，其职责是统管全国的劳动安全卫生监察工作。将目前属于各地政府或特殊部门的安全生产监督管理机构分离出来成立劳动安全卫生监察分局，大型企业内派驻直属监察分局的劳动安全卫生监察组，监察分局直属国家监察总局领导，负责本地区或部门的劳动安全卫生监察工作，向国家监察总局负责，其监察工作不受地方政府的领导。国家要授予劳动安全卫生监察机构独立的监察权、处置权、惩罚权，监察员要具备必要的专业知识，具备专业的监察能力，其资格认证要由国家的专门机构进行。初任监察员的选任可参照初任法官、检察官、律师的选任办法，先举行任职资格的全国统一考试，再经过一些法定程序逐步选拔进入安全监察机关。要切实保障和逐步提高安全监察员的工作和生活待遇，加强他们的世界观、人生观和价值观的教育，提高其职业道德水平，使其真正树立公仆意识，用依法行政的理念武装他们的头脑，规范他们的言行，全面提高现有安全监察人员的专业素质和业务能力，逐步淘汰不合格人员，不断为安全监察队伍注入新的血液，确保安全监察工作高效、健康运转。

此外,要充分发挥民间中介组织、科研机构等部门在安全监察中知识、科技、人才、资金、

管理和信息等方面的优势，积极与他们合作。依法正确地发挥工会等维权组织的作用，积极大胆地为企业进行安全生产管理提供指导和帮助，形成以安全监察部门为核心的企业、科研机构、民间组织和维权组织等有关方面广泛参与的安全监察社会体系。

[参考文献]

[1] 沈萍．对我国安全生产法制建设的思考[OB/OL]．安全文化网，2005-6-13．

[2] 刘铁民．迈向21世纪的中国劳动安全卫生[M]．北京：中国社会出版社，2000．

[3] 沈宗灵．法理学[M]．北京：北京大学出版社，1999．

[4] 吴穹，许开立．安全管理学[M]．北京：煤炭工业出版社，2002．

[5] 陈喜山．系统安全工程学[M]．北京：中国建材工业出版社，2006．

[6] 康树华，张中华．我国重大责任事故罪的成因与防范[J]．南都学坛（人文社会科学学报），2004，（6）．