国有土地授权经营与划拨的差异分析

国有土地授权经营与划拨的差异分析
作者：赵鑫华
来源：《经营管理者·上旬刊》2016年第11期
摘要：2013年3月10日，根据国务院机构改革和职能转变方案，我国实行铁路政企分开，原铁道部撤销，同年8月9日，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），要求加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用，支持铁路车站及线路用地综合开发。

对原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。

授权经营概念的提出，给铁路用地管理带来了新的变化，作者从使用权人、使用期限、资产价值量和使用灵活性四个方面，对两者的主要差异进行了分析阐述。

关键词：土地使用权划拨授权经营
2013年8月9日，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），文件指出“中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用”。

文件的出台引起社会各界的广泛关注，中国铁路总公司随即在全路范围内开展了铁路用地资产清查及授权经营工作。

经过历时两年的大力推进，目前全路铁路用地授权经营地方初审工作已完成，已上报国土资源部待批。

铁路用地由原来的生产经营性划拨土地过渡为授权经营方式配置，这将对铁路用地管理产生革命性变化，文章将从以下方面阐述授权经营与划拨存在的主要差异：
一、使用权人有所不同
原国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条：划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。

《城市房地产管理法》第23条明确只有下列建设用地才可以适用划拨方式取得土地使用权：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。

从上述规定来看，在制度设计上，我国将划拨土地使用权定位在公益事业和国家重点工程建设上。

土地使用权人可以为机关、军队、企事业单位及个人。

原国家土地管理局发布《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（1998年8号令），第一次明确提出国有企业改制涉及的划拨土地使用权，可以采取国家授权经营方式进行处置。

文中指出“国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司，可以采取授权经营方式处置改制时的土地资产”；国土资源部下发《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发[2000]433号）文件中“自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，可以采取授权经营方式处置土地资产”。

也就是说，办理授权
经营的土地使用权人必须是企业，而且还需至少具备两个条件，才能采取授权经营方式处置其改制涉及的土地资产：一是企业的产业性质，即企业属于国家产业政策中需要加强的领域，如军工、能源、基础设施等；二是企业属于国家确定作为国家授权投资的机构，其全部资产都是国家投入的，是全资的国有企业或国家控股公司。

符合这两个条件的企业，在改制时所涉及的划拨土地使用权，政府才能够以国家授权经营的方式处置。

二、使用期限有所不同
国有土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

划拨土地无使用期限限制，可永久使用。

国有土地使用权授权经营，是政府为体现一定时期国家产业政策的需要，将取得国家授权投资机构资格的企业集团（简称授权单位）改制所涉及的划拨土地使用权，在一定年期内授权其经营，企业集团可将其取得的授权经营土地使用权在其系统全资企业、控股企业和参股企业进行作价出资（入股）或出租的土地资产配置政策。

授权经营有使用年期的限制。

三、资产价值量有所变化
划拨土地因土地使用权人在取得土地时仅缴纳了补偿、安置等费用，因此划拨用地体现的资产价值量较低，《土地法》第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

一般情况下，以政府公布的划拨土地基准地价作为补偿标准。

国有土地授权经营中受权单位以授权经营方式取得土地使用权后，政府以评估确认地价的一定比例，计入受权单位的资产帐，换言之，政府在受权单位的资产中增加了相应的国家资本金。

这与企业必须缴纳出让金或租金的方式相比，授权单位实质上是在没有缴纳数额较大的地价款的条件下，取得了可以自主处置的土地使用权。

如果把土地使用权授权经营方式视同一种交易行为，则是政府让渡土地使用权，企业资产帐上增加国家资本金并承担保值增值责任的一种行为，授权经营方式具有非货币交易的特点，却在资产价值量上产生了明显变化。

四、使用灵活性有所变化
以划拨方式取得的国有土地使用权，一般是无偿的或者是缴纳了土地补偿、安置等较低的费用后取得的，相对国家来说也是无偿的。

因此划拨土地使用权在转让、出租、抵押时受到严格的条件限制。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产部门批准，其划拨土地使用权和
地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）必须有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

由此可见，任何单位和个人不得将划拨国有土地使用权随意转让、出租、抵押，只有在依法报批并补缴土地出让金的情况下，划拨国有土地使用权才允许转让、出租、抵押，使用的灵活性收到较大限制。

而授权经营土地使用权则具有占有、使用、部分收益和部分处置的权能。

8号令规定，授权单位取得的授权经营土地使用权，“可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地。

433号文进一步明确了授权经营土地使用权的权能，即以授权经营方式处置的土地使用权，在使用年期内可以在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应经政府批准并补缴土地出让金划拨土地使用权以国家授权经营方式处置后，土地资产已视同授权单位的法人财产，授权单位具有占有权、使用权和收益权，同时也拥有部分处置权。

这种处置权的部分性主要表现在：授权单位取得的授权经营土地使用权，只允许在其系统内部和与其有控、参股关系的企业之间转让，如果向与授权单位没有关系的单位转让，则会受到限制，也就是说，授权单位对这种性质的土地使用权不能完全自主配置，但与划拨用地相比较，具有较大的灵活性。

铁路用地一直被认为是长期沉睡的铁路资产，盘活铁路土地资产，是推进铁路投融资体制改革的关键一步。

正确理解授权经营的实质，挖掘铁路用地潜力，提升铁路用地资产价值，为实现铁路更好更快发展发挥应有作用。