市县级国土空间规划全流程解决方案
2019年8月市县国土总体空间规划编制指南
市县国土空间总体规划编制指南
（讨论稿）
2019.08.12
目录
前言................................................................................................................................................. 1
6.8 历史文化保护与城乡风貌塑造................................................................................. 20 6.9 国土综合整治与生态修复..........................................................................................21 6.10 规划实施............................................................................................................................................................................................................................ 1
2 术语与定义........................................................................................................................... 1 2.1 市县国土空间总体规划................................................................................................1 2.2 详细规划......................................................................................................................... 1 2.3 专项规划......................................................................................................................... 2 2.4 总体城市设计.................................................................................................................2 2.5 城市更新......................................................................................................................... 2 2.6 规划留白......................................................................................................................... 2
县级国土空间规划编制中存在的问题及针对性解决建议
县级国土空间规划编制中存在的问题及针对性解决建议摘要:我国地域广袤、城镇数量众多，因此，对城镇空间进行规划和组织方面的工作逐渐引起了人们的关注。
县级国土空间规划的主要内容有：实施约束性指标、底线控制、详细实施规划分区和用途管控、保护整体资源要素、管控与引导县级建设活动、县级规划布局、详细规划的传导约束等。
基于此，本文主要分析了县级国土空间规划编制中存在的问题，以及针对性的解决建议，以期给有关工作人员提供参考。
关键词：县级；国土空间规划编制；存在的问题；针对性；解决建议引言在进行县级国土空间规划编制时，应注意与县级、市级用地的衔接，并重视此项工作与乡村的融合，以达到对乡村发展红线要素的刚性约束性。
所以，在开展国土空间规划编制工作的过程中，县级国土空间规划一直是一类相对较难的问题。
因此，对县级用地进行高质量、高效率、高可用性和人性化的规划，是当前国土用地规划编制中的重点和难点。
现阶段，我国在建立县级空间规划编制工作方面还处在一个非常重要的发展阶段，相关政策、制度、技术规范还没有得到很好的落实。
当前，我国县级国土空间规划的编制工作正面临着新的需求与挑战[1]。
一、县级国土空间规划编制中存在的问题（一）不确定的上层规划对规划制定提出了一定的挑战高层规划的执行，是编制县级国土空间规划的依据。
但是，作为镇域内具有较强优势的镇域规划，目前它还没有形成完整的镇域规划，且目标模糊，这种情况让县级内的空间规划面临着新的挑战。
基于此，国家应提出构建国土空间规划体系的决定，让县级国土空间规划编制工作势在必行。
此外，县级应按照我国空间规划政策的要求，并结合其自身条件来进行规划编制工作，但是由于没有提供高层的规划指标，所以此项工作中依然存在着一定的困难[2]。
同时，在高层规划完成前，需要更多的专业人员参与其中，主要包括了乡镇、村民、委托技术机构和专家等，他们应具有在国土空间规划与筹备方面的综合知识与技巧。
但是，当前我国县级国土空间规划建设正处在向纵深发展的关键阶段，各种政策措施还没有得到有效落实，这种情况给国土空间规划编制活动带来了巨大的挑战。
市县国土空间总体规划编制实践与思考——以江苏省为例
省市县级国土空间总体规划已经历时近三年，大部分市县已经或将近完成辖区内国土空间总体规划编制任务，设区市总体规划形成了包括市域、市辖区和中心城区三个空间层次的规划成果，县（市）总体规划形成了包括县（市）域和中心城区两个空间层次的成果。
三年多的规划编制实践增强了地方对国土空间规划的重要性认识，同时发现多类矛盾与问题仍待解决。
本文在总结编制实践基础上，探索后续工作思路，为建立全域一体、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护格局积蓄力量。
1编制国土空间规划的重大意义1.1推进生态文明建设，促进绿色生产和生活方式加快形成国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措[1]。
一方面，要落实“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的要求，国土空间规划以可持续发展为第一价值观，应对长期以来陆海国土空间的粗放低效利用与无序扩展问题；另一方面，国土空间规划展现国土“大安全观”，应对资源环境紧约束下日益凸显的国土空间安全风险，守住自然安全边界和底线，形成人与自然和谐共生的格局[2]。
新时代的国土空间规划将在生态文明思想和总体国家安全观指导下，促进绿色生产生活方式加快形成。
1.2实现高质量发展和高品质生活，建设以人民为中心的美好家园国土空间规划是高质量发展引领下高品质美好家园建设的基础支撑。
国土空间规划在推进以人为核心的城镇化、有效应对“城市病”、建设美好人居环境方面具有引领作用，已经成为坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生摘要 文章以江苏省内市县级国土空间总体规划编制实践为基础，对2020年以来三年多的工作推进和形成的主要成果及存在的问题进行了系统归纳，总结了市县级国土空间规划在区域经济发展、建设用地节约集约利用、城镇开发边界外规划用地指引等方面存在的问题。
在此基础上，提出了市县级国土空间总体规划重点强化县域经济快速发展的内容，严格落实保护耕地和永久基本农田的管控措施，不断提高存量土地利用效率的多种途径，提出完善城镇开发边界外相关规划指引的实现路径。
浅论新时代国土空间规划编制的问题及解决措施
Construction & Decoration 浅论新时代国土空间规划编制的问题及解决措施付娟廊坊市自然资源和规划局安次区分局 河北 廊坊 065000摘 要 在现代化的科技推动下，我国社会经济发生翻天覆地的变化。
作为一切发展的物理载体，国土空间的合理利用与格局优化，治理手段的高效与现代化将面临更高的挑战。
在国土空间规划探索中，基本还是在以往的城市规划以及土地利用规划的基础上作延展，其规划仍然是被限制在形式化的管控中。
基于新时代新背景下，对国土空间规划目标进行确定和完善，既能够提升我国资源分配合理性，又可以促进我国经济健康、持续发展。
关键词 新时代；国土空间规划编制；问题；解决措施 Discussion of Problems and Solutions of Territorial Spatial Planning Formulation in New EraFu JuanLangfang Bureau of Natural Resources and Planning Anci District Branch, Langfang 065000, Hebei Province, ChinaAbstract Under the impetus of modern science and technology, China’s social economy has undergone earth-shakingchanges. As the physical carrier of all developments, the rational use of territory space, the optimization of the pattern, andthe efficiency and modernization of governance methods will face higher challenges. In the exploration of territorial spatialplanning, it is basically extended on the basis of previous urban planning and land use planning, and its planning is stilllimited to formal management and control. Based on the new era and new background, the territorial spatial planning goalsare determined and improved, which can not only improve the rationality of China’s resource allocation, but also promote thehealthy and sustainable development of China’s economy.Key words new era; formulation of territorial spatial planning; problems; solutions引言在国土空间规划工作开展过程中，要明确目标，及时找出问题，制定规范化的执行标准，不断提升现有工作人员的综合能力。
自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知
自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知文章属性•【制定机关】自然资源部•【公布日期】2019.05.28•【文号】自然资发〔2019〕87号•【施行日期】2019.05.28•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知自然资发〔2019〕87号各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门：为贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，现将有关事项通知如下：一、全面启动国土空间规划编制，实现“多规合一”各级自然资源主管部门要将思想和行动统一到党中央的决策部署上来，按照《若干意见》要求，主动履职尽责，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施。
按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年），尽快形成规划成果。
部将印发国土空间规划编制规程、相关技术标准，明确规划编制的工作要求、主要内容和完成时限。
各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。
已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。
二、做好过渡期内现有空间规划的衔接协同对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。
一致性处理不得突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等约束性指标，不得突破生态保护红线和永久基本农田保护红线，不得突破土地利用总体规划和城市（镇）总体规划确定的禁止建设区和强制性内容，不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。
国土空间规划难点和重点
08商服用地
建设用
城乡Байду номын сангаас 设用地
09工业用地 10物流仓储用地 11道路与交通设施用地
地
12公用设施用地
13绿地与广场用地
14留白用地
其他建 设用地
15区域基础设施用地 16特殊用地 17采矿盐田用地
自然保护与保留 用地
18湿地 19其他自然保留地 20陆地水域
21渔业用海
22工业与矿产能源用海
海洋利用
2021/3/1
市县国土空间规划编制要点（怎么做）
二、总体规划编制要点
（一）确定战略目标：总体定位和城市性质，国土空间开发保护战 略与目标，包括规划调控指标体系。
（二）推进区域协同发展：落实上位规划提出的与周边市县在生态 保护治理、自然与文化资源保护开发、城乡建设与基础设施均衡配置等 方面的衔接。
（二） 实施对下位规划的传导：明确向下位规划传导的刚性内容，包括管控要素、 管控重点与管控要求。县级国土空间规划应明确乡镇或片区的规划编制单元及组织方式， 乡镇或片区在不突破约束性指标及管控要求的前提下，可对规划安排进行深化与细化。
（三）完善相关专项规划的约束性要求和编制指引：明确对诸如存量低效建设用地 再开发、国土综合整治和生态修复、综合交通体系完善、地下空间开发利用等，均应当编 制的相关专项规划，明确各专项规划需要深化细化的重点任务和落地指标。
（三）优化国土空间格局：构建国土空间开发保护总体格局，调整 划定“三条控制线”（生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边 界），确定规划分区与用途管制，明确城镇村体系和城乡居民点布局， 构建绿色空间网络与廊道格局，市县要推进协调陆海一体化格局。
（四）强化中心城区土地利用管控：在确定城市主要发展方向，优 化城市功能布局的基础上，对中心城区实施结构优化、指标控制和功能 分区控制，提升公共服务设施与公共空间品质，确定城镇开发边界内的 土地用途分区，明确相应管控界线。
国土空间规划全流程系统化解决方案
规划文本报告+规划图件+规划专题研究
控制线详细规划 城市设计 村庄规划 国土空间信息化建设
规划数据库建设系统 国土空间基础信息平台 国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（部里监控） 国土空间规划监测评估预警管理系统
国土空间规划背景
时间线 2013年12月
国土空间规划全流程系统化解决方案
相关规划实施评估
城镇开发边界划定研究
专
开发保护现状及趋势研究
开发保护格局与管控研究
题
资源环境承载力及国土空间开发适宜性评价
国土综合整治与生态修复研究
研
人口与用地规模预测研究
产业转型和空间优化策略研究
究
存量建设用地盘活利用策略研究
重大基础设施和公共服务设施研究
城市文化与城市特色研究
新时代全域乡村振兴研究
国土空间规划专题研究
专题研究：相关规划实施评估、国土空间开发保护现状及趋势研究、资源环境承载力及国土空间 开发适宜性评价、人口与用地规模预测研究、城镇开发边界划定研究、国土空间开发保护格局与 管控研究、国土综合整治与生态修复研究、产业转型和空间优化策略研究、存量建设用地盘活利 用策略研究、重大基础设施和公共服务设施研究、城市文化与城市特色研究、新时代全域乡村振 兴研究、发展目标指标体系研究
国土空间规划技术路线（怎么做，还不是大量引用政府发文！）
国土空间规划体系：三级五类 技术路线：现状研究—数据建库——规划编制—平台管理的全流程系统化解决方案服务商 现状研究：历史文化、资源本底、区位交通、人口与城镇化、承载力、适宜性、发展战略、空间 格局等重大问题研究 数据建库：整合国情地理环境气候数据、现行多规数据、构建数据入库及辅助编制软件 规划编制：以“双评价”为基础，对现行多规作一致性处理，按照区域自然、经济社会发展存在 的重大问题，科学制定规划目标、发展战略和空间格局。 平台管理：结合规划数据入库，提供编制、审批、实施、监督、评估、预警一体的信息平台建设 服务。 技术路线导图
建立国土空间规划体系并监督实施的实施方案
进措施。
拓宽反馈渠道
02 通过政府官方网站、社会公示等多种渠道收集公众意
见，确保公众对规划实施的知情权和参与权。
加强与市民的沟通交流
03
组织市民代表参与规划实施评估，提高市民对规划实
施的关注度和参与度。
奖惩制度制定
制定奖惩制度
根据规划实施情况和监督检查结 果，对表现优秀的地区或部门进 行奖励，对违规行为进行相应的
制定实施计划
制定详细实施计划
根据国土空间规划的目标和任务，制定具体的实施计划，包括时间表、责任部 门、考核指标等。
定期评估进展
定期对实施计划进行评估，及时调整和优化计划，确保各项任务按时完成。
明确责任分工
明确各部门职责
明确国土空间规划实施中各部门的具体职责，确保各司其职 、协同配合。
建立协调机制
01
设立专门的监督机 构
成立国土空间规划监督实施机构 ，负责全面监督规划的实施过程 。
02
制定监督实施细则
03
加强事中事后监管
明确监督实施的标准、方法和程 序，确保监督工作规范化、科学 化。
对规划实施过程中可能出现的问 题进行及时预警和纠正，确保规 划实施的正确方向。
评估反馈渠道
建立评估机制
01
定期对规划实施情况进行评估，发现问题及时提出改
建立国土空间规划体系并监 督实施的实施方案
汇报人： 2023-12-11
目录
• 建立国土空间规划体系 • 数据采集与整理 • 国土空间规划实施方案 • 监督实施与评估反馈 • 国土空间规划体系优化建议 • 总结与展望
01
建立国土空间规划体系
确定规划目标与原则
规划目标
明确国土空间规划的目标，包括合理 利用土地资源、保护生态环境、促进 可持续发展等。
国土空间规划体系下的市（县）村庄分类与布局规划转型思考——以湖南省常宁市为例
强调落实空间规划中的底线管控思维，对乡村生态自然资源进行有效保护与管理。
树立绿水青山就是金山银山的理念，突出与乡村相关的生态重要性及敏感性评价，统筹乡村山水林田湖草系统治理，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，以绿色发展引领乡村振兴。
2.发展全域统筹作用，突出高质量发展导向落实国土空间规划中的全域统筹思路，乡村地区不是孤立的类型单元，通盘考虑城镇与乡村发展，强化县域空间规划的战略引领和引导约束作用，做好乡村分类布局与上位国土空间规划的发展目标、空间格局的承接工作。
做好分区引导，衔接县域城镇空间体系格局，落实主体功能，加强县域乡村空间分区与引导；做好分类管控，科学把握乡村的资源禀赋特征和发展差异性，分类施策。
3.发展蓝图指南作用，突出高标准治理导向相比较与开发建设管控较为严格的城镇地区，乡村地区的粗放化发展问题一直尤为突出。
在本轮国土空间规划城乡建设用地总量锁定的背景下，挖掘存量、做好流量是本轮村庄规划与发展需要重点聚焦去解决的问题。
村庄分类与布局规划较以前的村庄分类规划提出了要明确各行政村建设用地规模，要发展村庄分类与布局规划的蓝图指南三、研究对象选择与概况研究选择的对象是湖南省常宁市，位于衡阳、永州、郴州三市地理几何中心，为湖南省衡阳市代管的县级市。
常宁市辖3个街道、4个镇、4个乡和1个办事处，现有367个行政村，全市总面积2046平方公里、总人口101万，是湘南地区典型的农业大市、人口大市。
常宁作为国家级农产品、全省粮食生产标兵县，农业发展现状较好，享有“中国油茶之乡”“鱼米之乡”的美誉。
2018年，常宁市以行政村为单元，启动村庄规划编制工作，目前已编和在编共计有77个行政村。
常宁市在推进村庄规划时发现，由于缺乏上位规划指导，各村庄规划的发展定位、发展类型、发展规模五花八门、缺乏统一标准，村庄规划编制工作难以得到有效的推进。
2019年，常宁市启动常宁市国土空间总体规划编制工作并同步启动市域村庄分类与布局规划，希望先从市域层面提出村庄分类、空间布局的总体方案，再指导下位村庄规划的编制，借此对村庄保护和发展实施有效的引导与管控。
国土空间规划(多规合一)综合解决方案
国土空间规划（多规合一）综合解决方案
综合篇
1
国土空间规划（多规合一）综合解决方案
综合解决方案
一、政策背景 （一）探索试点阶段 2003 年 10 月，国家在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市、 广西省钦州市、浙江省宁波市和辽宁省庄河市等 6 个市县试点国民经济和 社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。 2008 年 6 月，国土资源部（以下简称‚国土部‛）和城乡建设部在浙 江召开了‚两规协调‛推广会。同时，广西、浙江、山东、广东等省已经 开始‚两规协调‛（土地利用规划和城市建设规划）的试验。 2008 年 10 月，上海市以土地利用规划编制为契机，由合并后的市规 划国土资源管理局开展‚两规合一‛的规划编制工作，在嘉定、青浦两区 进行试点，后续又开展了‚三规合一‛试点工作。 2010 年 12 月，国务院印发《全国主体功能区规划》，成为推进形成 主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是 国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。同月，国土部、农业部印 发《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》，要求各地‚切 实加强和完善永久基本农田划定工作‛，并明确了基本农田划定的工作任 务、工作程序、工作要求。 2011 年 10 月，国务院印发《关于加强环境保护重点工作的意见》， 提出国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏 感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环 境标准和环境政策。这是我国在政府文件中最早正式提出划定生态保护红 线。