学校运作机制变革法律思考

当今社会人才的质量和规格已经发生了很大变化，21世纪的人才是全新的高层次人才，其基本规格是：具有新的视野、新的思想；具有新的知识结构,新的能力；具有新的思维,新的风貌；具有新的意识，如经济与市场意识、科技意识、开创意识、风险意识，进取意识等等。以信息化和智能化为基本特征的知识经济无可争辩地把教育推到了时代的前沿。人才的培养要达到上述标准就要求国家有健全的教育体制，学校有良好高效率的运作机制。在我国，自90年代以来特别是随着中央《关于教育体制改革和发展纲要》颁布以来，教育的改革速度日趋加快。处于世纪之交的学校也随着种社会关系一起经历着一场深刻的变革。这不仅是中国教育界在改革的洪流中主动追求的目标也是时代的需要，是中国走向世界的需要，既是机遇，也是挑战。中国加入WTO后，服务业将进一步放开，海外教育投资将会大量涌入国门，无论从办学条件还是教育质量，外资办学都会对中国现有的教育机构构成强大的竞争压力，中国的教育界中国的学校将如何迎接挑战，我们又将如何从立法上规范和引导学校的变革是当前中国面临的急需解决的问题。学校的社会定位，内部体制的转换及对立法的要求成了本文探讨的核心„„。 一，学校运作机制变革的原因 学校运作机制变革是时代的要求，也是改变学校自身发展滞后的需要。学校一向被定性为国家的事业单位，担负着国家的教育职能。从一定意义上讲，学校的办学质量关系着一个国家教育、科学、文化发展水平，是衡量一个国家实力大小，兴盛程度的标准之一。随着改革深入，市场经济不断发展，学校的改革日益成为人们关注的问题，在机构设置，人员编制和管理体制等诸多方面弊端日益暴露出来：(1)，国家开办的学校规模大增长快，地方各级学校增长迅速，随之带来的是学校人员的快速增长，尤其吃“皇粮“的教职工人员猛增，使各级财政不堪其负。(2)，国家对学校统得过多，管理过死，导致学校内部机制的僵化，影响其活力和效益。90年代以前国家对学校的管理，基本上采取了对行政机关的管理办法，在劳动、人事、工资，财务及机构规格，名称等都作出了与行政机关相同的规定，尽管学校人才济济，但他们创造性、积极性并不太高。学校吃国家的“大锅饭”，教职工吃学校“大锅饭”，使得学校服务功能不断萎缩、弱化。(3)与经济建设联合不紧密，相互脱节，学校长期以来游离于经济建设这个主战场之外，一方面自身科研成果不能有效地转化成生产力，另一方面，学校培养人才不能适应市场经济发展的需要,，不能被有效利用。(4)社会效益不高，经济效益不好。由于学校经费仅有国家财政支付，而且由于国家财力有限，学校规模较大，办学经费严重不足，缺少发展资金必然社会效益也难以提高。 二，学校运作机制变革的趋向 学校运作机制要变革，但究竟沿着什么样的轨迹进行呢？要回答这个问题需要考察学校受控的行政权力的走向及学校管理变化的特点。（一），行政权力与权利的变化走向。国家对学校的控制属于行政行为，一般受行政法律法规的调整。我国现行行政法基本上是从国家行政这一背景出发的，“国家行政主张国家在管理公共事务过程中，有运用各种强制手段的必要性,力图用扩大国家职能的方法扭转经济和社会危机,提高行政效率,增进公共利益”。其特征在于(1)国家独自享有公共事务的管理权，国家是管理公共事务的唯一主体；(2)从行政行为角度看，强调国家运用行政权力为实现公共利益，并将强制性权力当作行政行为的本质。世界范围内，自20世纪60年代起，国家行政思想中关于行政的两个基本观点都逐渐被突破。以部分行政权力社会化和放松管制为主要特征的公共行政开始兴起。具体表现为：1.第三种组织的出现，第三组织是指由非政府组织和志愿者等组成的非营利性组织，它们致力于国家正式机制以外的公共目标。自20世纪70年代以来，在英美国家，第三种组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日渐突起，成为实现公共利益不可或缺的力量。2.非权力性行政方式的广泛使用。此方式以淡化行政管理权力和强制色彩为重要特征,如行政指导、行政合同、行政激励等越来越成为公共管理的主流方式。它们有利提高行政效率，增加行政民主，保证行政目标实现过程中的公平，平等。3.公法向私法的逃遁。20世纪80年代以来,西方主要发达国家纷纷放松政府管制加大市场调节作用，将一些政府垄断项目转到市场竞争领域，利用社会力量分担政府职责，或者引入市场因素到公共领域适用。这表现在行政法调整与调整方式上的变化，行政任务从管理向服务转变，行政任务部分民营化，行政方式的非权力化，救济方式的多样化等等，这些现象反映出行政权力色彩和强制功能的弱化代之以平等和合意因素的增加。日本学者盐野宏指出：“实体法上区别公法和私法没有多大意义的。”行政机关应根据实际问题，以平等，比例，公正为原则适用公法或私法，实现公共利益。从国家行政到公共行政，演映出“在社会总权利一定的前提下，行政权力与行政相对方权利具有异向互协关联性，即一方的扩张就意味着另一方的缩小”，两者之间应该有一种平衡的比例，以最大限度促进两者发展。否则，比例失调，两者的发展都会受阻，甚至遭到破坏。公共行政的理念：管理公共事务的最优选择是多方主体参与，合理地配置国家与社会之间公共事务管理范围，以实现公共利益最大化，表现在学校上，则应包含三个层次的变化：在行政目标上，对学校要从管理为目标，扩张为管理和服务并重，以最大限度实现教育的公益性为直接目标；行政主体的变化，学校管理、学校事务不再简单地由政府全部包揽，代之以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理与公共服务的主体，非营利组织，地方团体等非政府组织，甚至法人、公民个人，只要有利于公共目标的实现，都可以通过法定渠道进入学校管理领域；行政方式的变化表明，既然国家对学校的管理是以最优实现公共利益为目的，那么，尊重其他参与者的合理意志，基于公开、平等、合意，原则上的非强制性行为方式，应当予以倡导，这些行为方式更有利于调动相对方参与的积极主动性。 [!--empirenews.page--]（二），当今学校管理变化特点： (1)学校的双重性决定管理方式的独特性。学校的双重性表现为：首先是指学校属事业单位，不代表国家行使行政权力，不具有行政职能，不同于国家行政机关，虽然国家对学校的管理仍由行政法律调整。行政机关属于表现性角色，不能从事以营利为目的的活动，学校不能套用行政机关的管理模式。其次，学校又不同于企业。企业属功利性角色，以营利为目的。学校不能把挣钱作为唯一目的。学校通常是以社会公益为主要发展取向，学校应是独立法人，靠为社会创造效益和提供的服务收费，以自己的能力履行义务，承担责任。故而学校具有社会与经济的双重属性，既追求社会效益，又要考虑经济效益，在管理上兼有行政管理与企业管理双重特点。 (2)学校管理对象的高知识性决定管理方法的现代性。学校的主体是脑力劳动者，主要从事人才培养和知识产品的生产。他们信息灵通思想观念新，知识量大，自我约束力较强，善于发表独立见解，因此对人的管理要求高，对他们应采取以现代管理方法为主，以理性为主的管理方法，要尊重他们培养他们的主人公地位感与积极创新精神，形成像公司那样以人为本的管理模式。 (3)学校管理范围广，决定了管理方法的综合性。学校对内对外关系复杂涉及面广，必须用多种方法进行管理。 以上国家对学校行政管理权力的走向，行政理念的转变及学校管理的特点为学校运作机制变革提供了方向。三，把公司机制引入学校运作的可能性 本文作者在考察[1][2][3][4][5][6][7]下一页 了时代发展、学校体制和公司机制之后，试想把公司运行和激励机制移入学校之中，从而改变现有学校运行机制，使其胜任人才培养的需要。有些学者对此持反对意见，他们认为：学校是教育承担者，受公法调整；公司是企业的一种，受私法的调整。这两者可谓风马牛不相及，学校又怎么能利用公司机制呢？不同的角度自然有不同的理解。改革开放初期，中国没有人想到把社会主义与市场经济结合起来把计划和市场这两种资源配置手段同时用于调节经济运行，然而邓小平理论打破陈旧观念，把他们融为一体，运用到当代社会主义经济建设之中，实践证明那是一项伟大的创举。只要这种机制符合该事物基本规律，内在需求，只要它是事物发展所需求的就可以借鉴、利用，公司机制能否移入学校管理，关键要了解学校体制和公司体制内涵，找出两者的结合点。 （一）学校变革要求及走向。 现在让我们了解一下学校体制，考察一下学校变革的历程。公共行政理念的传播与学校自身发展的困境，必然碰撞出教育公共化的火花。教育公共化就是改变以往教育只为国家利益服务，只受行政法的调整的指导思想，形成教育是一种公共事业，为公共利益而设，不仅受行政法调整而且受民法甚至商法的调整。学校新体制就是在这种理念下萌芽的，它应遵循教育公共化的基本要求，即： (1)学校运行资金来源的多渠道性 国有化的情况下，学校资金只有靠国家财政拨款，因此资金缺乏是困扰着学校发展重要原因。而在公有化的情况下，学校资金不仅可来源于国家财政，而且可来源于组织（包括法人和其他社会团体）及个人的捐资、投资及自身收益，也可运用金融信贷融资。社会力量的投资是解决学校资金困难的有效途径。 [!--empirenews.page--](2)学校教育管理的多方参与性 学校应由国家、集体、组织、公民个人，多方参与管理。多方利益在学校上的撞碰，有利于立体学校的产生，学校对社会各种信息的反映也会灵敏起来。 (3)学校要有相当的自主性 政府要进行行政放权，从直接严格管理变成间接的调整，学校资产实行所有权与经营权适度分离，实行股权分布。政府对某类学校可以以“大股东”的身份，体现他的主控力，从而体现公共意志。 换个角度，从我国学校实际发展的历程来看，恢复并加强其法人实体地位，已属必然。以往中国学校是纯粹的行政机关附属物，自身无丝毫自主权。以上我们所分析的学校面临的问题都是在这种背景下产生的，到80年代中后期，对具体学校来说，学校管理体制上的变化，主要表现在原先由上一级政府管,改为下一级政府管。在这种情况下，学校所拥有的办学自主权，主要集中在组织实施教育教学活动等“事”权方面的作为，而反映学校作为法人实体的财产所有与流转，教职工劳动关系等实质性内容，在学校管理实践中并未占有重要的地位。 九十年代以后，随着教育改革的不断深入，多渠道筹措教育经费体制开始形成。在以政府投入为主包括学校自身收益在内的社会多元化投入，非财政性教育投入所形成的资产在学校可支配的资产中的份额不断增大。与此同时，劳动力市场上推行的以“双向选择”为主要内容的高校毕业生分配制度的改革及实行教师劳动合同聘任制的学校人事制度改革的启动。学校的管理权逐步扩展到包括“财经权”和“用人权”在内的教育资源配置和运作全过程。学校对资源投入与调节控制能力显著增强。学校以自己的名义对外承担民事责任的能力也不断增强。 学校法人实体地位的恢复，使得学校开始走向市场，成为市场一部分具体表现为： (1)学校开始分析研究市场。市场对学校的要求，市场中的各种经济关系，市场机制，都深深影响着学校。 (2)学校是市场上人力资源的出产地。学校以人才和知识产品的产出服务于社会和市场，反过来，社会、市场又制约着人才的规格和培养方式。 (3)市场对教育资源的配置起重要作用 市场不仅制约着学校在硬件设备方面的投入，而且制约着人才培养的广度和深度，在内部机制下，为了充分利用有限资源，必然挖掘潜力，重视激励机制，提高办学质量和效率。 以上通过对行政权力与学校权利学校困难与特点的分析，使我们认识到，在我国行政权力与学校权利之间的比例失衡，现在行政权力开始下放（虽然还远远不够），人们开始探索提高学校办学的质量增加学校实力的途径，运作机制的变革成了人们关注的焦点之一，公司机制自然成为考察对象。学校引入公司机制的条件基本具备。 （二），公司机制的本质 依据《中华人民共和国公司法》的规定，“公司是指依照本法在中国境内设立的以营利为目的的企业法人”，可见，人们把公司作为企业的一种，公司与企业只是范围大小的问题而无实质上区别，在公司与非企业组织尤其是政府组织的区分更为明显。“企业的本质在于其商事性质，它所实施的经营行为是商行为，应由商事法规范。对此，公司也不能例外。而政府组织的本质在于其行政性，它所实施的行为是行政行为，应由行政法规范。两者的不同点说明，公司与政府组织具有不可兼容性。公司只能是经济的商事的，而不可能是行政的”，从以上对公司的研究可知公司的定位。但是本人认为上述的公司定位只是一个角度，从另一个角度看，公司不同企业，它的本质是一种筹资的方法和机制。“公司主要是解决出现在筹措巨额资本过程中的一些问题的方法”。而“企业是一种组织生产的方式；而公司像债券信托契约一样，是将资本引入企业的一种方式”，我们可以设想：如果一个商事主体以自己拥有资产从商业经营，人们不会称它为公司；两个或两个以上商事主体一起，以自有资产从事经营活动，也只能称为合伙。现代公司是组织和机制的结合，在企业经营上，公司更多意味着一种机制，从外界引入资本，然后实行所有权与经营权分离，再进行资本的运作和收益，