浅谈我国刑事立案监督制度的问题和出路

浅谈我国刑事立案监督制度的问题和出路[摘要]人民检察院作为法律监督机关,依法对刑事诉讼活动进行法律监督。

刑事立案监督是法律监督的重要组成部分,是整个刑事诉讼过程中强化和完善法律监督的第一个环节,是刑事诉讼正常进行的有力保障。

然而,由于在制度设计上过于简单粗略,刑事立案监督在近十年的司法实践中运行效果并不尽如人意,其功能作用未能得到充分发挥。

笔者根据工作实践经验,从影响刑事立案监督制度发挥作用的社会根源和现实背景出发,提出一套完善方案。

[关键词]刑事立案监督;问题;出路一、目前我国刑事立案监督制度的缺陷1996年,修改后的刑事诉讼法首次将检察机关实施刑事立案监督的内容写进法律条文, 刑事诉讼法第八十七条规定,人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案理由,人民检察院认为公安机关的不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。

至此立案监督成为检察机关诉讼监督体系的有机组成部分。

但关于刑事立案监督的立法仍存在着许多不足之处:首先,立案监督对象不完善,范围不明确。

新刑事诉讼法仅将公安机关应当立案而未立案的行为置于检察机关的监督之下,对现实生活中不应当立案而立案侦查的行为以及人民检察院自侦部门的立案活动行使立案监督权则仅可在《人民检察院刑事诉讼规则》中找到相关依据,刑事诉讼法对此没有相应的规定。

其次,立案监督的法条规定过于简单、粗线条,不具有可操作性,难以确保监督渠道的畅通,同时也直接影响了立案监督的成效。

再次,立案监督权的行使没有强制力做保障。

因为法律没有赋予检察机关在刑事立案监督活动过程中相应的权利,从而导致了公安机关立案后消极侦查、立而不侦情况的出现。

最后,违反刑事立案监督的规定责任不明确。

刑事立案监督是司法机关的义务,不履行则应承担相应的法律责任,但是刑事诉讼法却没有对这类不履行义务的行为规定任何具体的法律责任,这种义务实际上也就是说成了软义务。

二、刑事立案监督制度在运行过程中存在的问题从近几年笔者所在检察院办理立案监督案件的数据反映,刑事立案监督案件数量、结案率、重型率均呈上升趋势,虽然取得了一定的成效,但由于刑事立案监督制度内在缺陷,也导致了立案监督工作难有再进一步作为。

主要表现有以下几方面:(一)监督难。

对“不应当立案而立案”的监督未写进刑事诉讼法,《人民检察院刑事诉讼规则》虽有体现,但未对监督的程序和时限作出具体规定,客观上局限了立案的形式来行使立案监督权,这种方式具有适用面广的优势,在法律上也说得监督工作的全面开展。

由于受利益因素的驱动,在司法实践中,公安机关插手民事纠纷的情形时有发生,有时候是因为侦查人员法律素质不够,有时候是因为侦查人员与当事人有着某种利害关系,借刑事立案来帮助民事案件当事人追债或者给对方造成压力。

如果没有民事案件另一方当事人主动提出控告,这类案件恐怕很难进入检察机关刑事立案监督的视野。

对此类案件,检察机关一般采用的是发出《检察建议》,但是针对性不强,在操作上也不具有稳定性和强制性,因而效果有限。

(二)立案监督线索发现难在司法实践中,刑事立案监督的线索来源主要有两个,一个是人民检察院通过审查案件自己发现,另一个是群众举报。

人民检察院通过审查案件发现立案监督案源主要有两种情况:一是通过审查发现案中案或犯罪嫌疑人检举、揭发,二是在审查过程中对共同犯罪案件中应当追究刑事责任而公安机关未予追究的人员进行监督,即过去的“追捕”。

绝大多数治安及其他案件,检察机关都法进行监督,这是立案监督案源狭窄的最主要原因。

而且随着刑事立案监督工作的开展,公安机关在经过若干次的整改之后,他们的提请批准逮捕或移送起诉的卷宗中,检察机关已经很难再发现立案监督的线索,但其尚未提捕或移送公诉的案卷中确存在很多刑事立案监督的线索。

而公安机关作为刑事立案监督工作的主要对象,同时也是刑事立案监督工作线索的主要来源,要想很好的解决刑事立案监督线索来源少的问题,重点应该从公安机关的立案或不立案材料着手,然而现在没有法律法规明确规定检察机关有对公安机关的立案或不立案材料进行审查或备案的权利,因此检察机关对公安机关刑事拘留不报捕、治安处罚、劳动教养的案卷难以查阅和掌握。

(三)立案监督案件纠正难根据刑事诉讼法第八十七条的规定,检察院认为公安机关的不立案理由不成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案,这实际上是立案监督的一项软条款。

法律虽然规定了公安机关必须立案的义务,但没有规定任何强制的手段和处罚的措施来保证公安机关接受监督。

对公安机关在接到检察机关的立案通知书后没有按照法律规定立案或者说明不立案理由的,如何处理?法律上并没有明确的规定。

实践中,有些检察院采取的是发出《纠正违法通知书》的方式,有些检察院采取的是主动与公安机关进行沟通协商的方式,有的检察院采取的是向上级检察院反映,由上级检察院向同级公安机关提出,再由同级公安机关向下级公安机关施加压力的方式。

虽然这三种方式能达到一定的效果,但缺乏法律上的依据。

另一方面,刑事诉讼法对立案监督的责任问题只字未提,对于消极侦查的责任人,检察机关不能采取任何措施督促其进行侦查,更不能给予任何处罚。

三、完善我国刑事立案监督制度的法律思考(一)完善刑事立案监督的对象和范围在刑事诉讼法中明确规定人民检察院立案监督的对象包括公安机关、人民检察院、及国家安全机关、监狱、海关等享有立案侦查权的机关,尽管《人民检察院刑事诉讼规则》将检察机关自侦部门纳入检察机关立案监督的对象范围,但是这毕竟只是一部法律解释,其效力不能与法律相提并论。

针对刑事诉讼法中监督对象仅限于公安机关立案活动的弊端,应修改法律将监督对象扩大为所有侦查机关,具体包括公安机关、检察机关自侦部门、国家安全机关、监狱、海关等享有立案侦查权机关的立案活动。

立案监督的内容,应从现有立法中对“应当立案而不立案侦查”的监督,扩大为对“应当立案而不立案侦查”和“不应当立案而立案侦查”两个方面的监督,从而形成一个完整、严密的刑事立案监督体系。

同时,应明确规定对“不应当立案侦查而立案侦查”的监督手段和程序,规定对于此种情况可以通知撤案,可以制作《要求公安机关说明立案理由通知书》和《通知撤案书》,分别在七日、十五日内予以答复、撤案。

(二)赋予检察机关立案知情权由于立法上的疏漏和缺陷,信息渠道严重不畅导致立案监督线索发现难已成为刑事立案监督制度在实际运行中存在的一个显著问题。

通过建立刑事立案备案制度,有效掌握公安机关立案的第一手数据和相关材料,切实有效的开展刑事立案监督工作,有效的解决刑事立案监督线索来源少的问题。

笔者认为可以在立法中规定,凡是立案机关受理的报案、立案、不立案、破案、撤案以及行政处罚等记录和材料,都应该在处理后一段时间内报立案监督机关备案,对之进行审查。

同时,为了保证监督信息源的广泛性,立案机关在接受被害人或者举报人的控告或检举时,应在填写登记表的同时发给被害人或者举报人相关的证明,如果立案部门在立案中有违法行为,被害人或者举报人有权依据此证明直接要求监督机关对之实施监督。

二是建立立案监督线索登记制度,通过与其他国家机关建立联系制度,鼓励人民群众举报,广泛收集案件线索,为立案监督创造一个良好的氛围。

(三)建立立案监督案件跟踪制度立案监督不能仅仅以公安机关立案为目标,尤其应当注意的是公安机关立案后消极侦查、立而不侦的情况。

为此,应当建立立案监督案件跟踪制度。

对立案监督案件实行专人负责、逐案跟踪,由该立案监督案件的承办人负责对公安机关立案后的行为进行跟踪监督。

建议在法律中明确:收到公安机关立案决定书三日内,具体负责该立案监督案件的承办人应通过公安机关法制部门,与公安机关具体侦查部门和侦查人员建立联系,定期了解案件办理情况,必要时可以在建立联系的同时对公安机关侦查取证工作提出初步建议。

对公安机关立而不侦的案件,检察机关应依法提出纠正意见,必要时可以报请上级人民检察院,由上级人民检察院督促同级公安机关纠正。

对公安机关久侦不结的案件,可以通过《及时结案建议书》的方式督促公安机关加快办案进度,及时结案。

如果公安机关经过侦查决定撤销案件的,还应将《撤销案件决定书》送交人民检察院。

人民检察院应当及时审查公安机关撤销案件的原因,发现撤销案件不当的,应当发出纠正违法通知书,通知公安机关纠正。

对于监督公安机关不应当立案而立案的,公安机关应当将《撤销案件决定书》送达人民检察院,承办人应当跟踪监督案件撤销的情况。

在监督过程中,如果发现公安机关侦查人员故意阻挠,承办人应当及时建议公安机关纪检监察部门予以查处,对涉嫌职务犯罪的,及时将线索移交本院自侦部门依法查处。

(四)赋予检察机关一定的惩处违反立案规定的权力“对不执行法律的加以惩处”,提高立案监督的威慑力,有案不立、有罪不纠、以罚代刑是当前人民群众反映强烈的执法不公、司法腐败现象之一,检察机关作为国家专门的法律监督机关,必须加强监督。

但从目前的实际情况来看,检察机关的法律监督缺乏必要的手段和措施。

建议进一步完善这方面的法律规定,赋予检察机关相应的监督处分权,比如检察机关对在立案活动中严重违法的侦查机关以及侦查人员,可以决定停止违法人员的立案侦查权,并有权要求侦查机关另行指定侦查人员对案件进行立案侦查或自行决定立案,向违法的侦查机关发《纠正违法通知书》,还有权建议侦查机关或纪检监察部门对于违法人员给予一定的党纪政纪处分,如果构成犯罪,则可作为自侦案件在立案后自行开展侦查工作,并依法将犯罪人员向人民法院提起公诉,从而增强立案监督的权威性,并保证刑事立案监督的力度和效果。