土地自由流通“盘活”俄罗斯 - 厦门大学

案例
案例来源：《南方周末》2002年7月18日
俄罗斯长达10年关于土地能否自由流通的大争论，其实是社会公平与效率两个问题的碰撞，同时也是左翼占多数的国家杜马和决心全面向西方学习的总统之间的政治较量。

在俄罗斯的许多农业地区，绝大多数的农产品已经是由居民、农场经济和农民经济，即非国有经济部门所生产的，对这些地区来说，“农用土地流通法”的通过非常及时。

“农用土地流通法”的可预期效果，不仅在于可以消除土地黑市，以防止国有资产的缩水和行贿受贿、官员腐败，更在于可以促进俄罗斯的土地向大生产者集中，发展大而全的农业企业，从而提升俄罗斯的农业竞争力。

2002年6月26日，俄罗斯国家杜马三读通过了俄罗斯联邦“农用土地流通法”，该法对去年9月通过的确认和保护土地私有权的俄罗斯联邦“上地法典”作了补充，结束了俄国内在农用土地买卖方面长达10年的争论，首次从国家法律上明确农用土地可以买卖，同时还确定了相关的买卖规则。

“流通法”通过，人心所向
据俄刊报道，俄政府和国内自党派共向议会提交了7个不同的“农用土地流通法”（下简称“流通法”）草案，此次通过的是政府提出的方案。

“流通法”共包括4章20款，其核心内容是：农用上地可以流通买卖，俄罗斯将建立土地流通市场，通过公开拍卖方式买卖国家或私人的土地，为防止低价倾销土地和偷逃税，在同等价格情况下国家或地方政府享有购买土地和土地份额的优先权。

外国公民、外国法人和无国籍人士以及注册资本中上述人士的资本超过50%的法人（合资公司）不允许购买俄罗斯的农用土地，但可以租用耕地，租期可长达49年。

“流通法”通过后，俄共坚决反对，其领导人久加诺夫甚至提出要发动200万人签名，要求就农用土地流通问题举行全民公决。

但该法仍然得到俄罗斯绝大多数地区州长和行政长宫的支持。

俄罗斯一些较大的农业省份态度非常积极，如北方区行政长宫阿纳托利·叶菲列莫夫认为，目前在阿尔汉格尔斯克州70%的农产品是由居民、农场经济和农民经济，即非国有经济部门所生产的，因此该法的通过是非常及时的。

萨拉托夫州州长阿亚茨科夫认力：“该法的通过表明，全社会和议员的意识已经发生了重大的变化。

整个人类的经济史表明，只有所有者能够有效地支配土地。

值得高兴的是，我们也终于得出了这一结论。

”
7月初，“流通法”已经俄罗斯联邦委员会批准并报总统签发，自公布之日起将于6个月后生效。

“土地私有化”的10年长路
农业私有化是俄罗斯整个私有化改革中的一部重头戏，但进程却颇多曲折。

事实上，俄罗斯在1991年4月25日颁布的《俄罗斯联邦土地法典》中就取消单一的土地国有制，确立国家所有制。

集体共同所有制、集体股份所有制、公民所有制并存的土地所有制结构。

之后几年，俄罗斯总统又4次发布总统令，强令解散集体农庄和国营农场，将上地按份额分给农民，大力鼓励和宣传西方私人农场的经营方式，试图以改变所有制来提高农业的效率。

2000年底，农业用地的70%已经实现股份化，1200万农民成为土地所有者。

92%的土地份额的所有者获得了产权证。

而在1999年初，集体农庄占农业企业总数的17.8%，国营农场只占总数的6.7%，新改建的农业组织形式已经占到68.l%。

农产品加工企业和农业服务企业基本上实现了私有化。

但在农业私有化过程中，始终存在一些长期争论不决的问题，其中争议最大的是农用上地能否买卖。

外国人能否购买俄国上地问题。

主张在用上地可以自由买卖的右翼力量联盟和亚博卢集团认为，俄罗斯农业萎靡不振的主要原因，是因为这个产业没有引进市场经济机制，只有实行土地私有化，才能激活农业经济。

反对一方的俄共和农业党等左派政党则相信，上地问题关系到民族的生存问题，强制接受规定上地任由流通的法律，将不单单是对民族的犯罪，而且会引起战争；让外国人在俄罗斯拥有土地是对半个世纪来俄罗斯政治、经济体制的公然挑战。

由于以俄共为主的左翼政党长期以来占据俄国家杜马的多数席位，相关法令无法在国家杜马通过。

所以虽然叶利钦总统多次颁发促进土地自由流通的总统令，但总统令不是法律，不具有约束力，无法得到贯彻。

总统与国家杜马的矛盾因为这一问题趋于紧张。

1997年8月，俄国家杜马通过了新的土地法典草案，由于没有规定农用上地可以自由买卖的内容，总统拒绝签字批准。

一直到叶利钦的任期结束，农用土地买卖问题仍然悬而未决。

普京上任后，准备绕过农用土地的自由买卖问题，先行通过新的联邦上地法典。

2001年10月10日，新土地法典在经过激烈争论后得以批准，首次允许耕地以外的上地进入流通，包括居民点占地、交通、邮电及工业占地。

尽管这部分上地只占俄罗斯国土面积的2%，但这已朝农用土地流通迈进了一大步。

让土地都有自己真正的主人
很显然，农用土地自由流通将使农民真正成为土地的主人。

俄罗斯农业私有化中的一个独特现象是。

成为土地所有者的农业生产者没有感觉到自己的所有权。

原因就在于土地流通市场迟迟没有形成，土地所有者和土地份额所有者出售和抵押土地的权利无法实现。

叶利钦时期曾多次颁布总统令，规定个人或农场成员有权运用自己的土地股份抵押或转让。

1993年俄政府批准个人副业。

别墅园地、果菜园地及个人住房建设用地可以买卖；1993 年10月的总统令规定土地所有者有权出售自己所有的一切土地；1996年3月7日的总统令重申土地份额所有者有权不经其他上地份额所有者同意便可自由支配自己的上地份额（包括出租、出售、抵押、交换等）。

而这些权利由于土地流通市场的缺乏而无法实现。

根据经济学的分析，离开了市场交易，界定产权本身并不能具有独立的经济意义。

界定产权是为了市场交易，同时也只有在市场交易中，产权才能够真正得到清楚和明确的界定。

在缺乏市场交易的情况下，这种所有权并没有真正实现。

由于俄宪法只承认土地私有权，不承认土地流通机，结果是形成了土地有其主，但却无人耕种，大面积撂荒的局面。

由于土地要素不能进入流通，农业生产者既不能以土地作抵押获得信贷，不愿意也无法确保对土地的长期投资得到回报，从这一意义上说，所谓土地所有者只不过是受短期行为支配的土地承包人。

俄国内人士指出，为使俄罗斯所有的土地都有自己的主人，必须使农用土地能够自由买卖。

规范土地流通黑市
“流通法”的通过，首先将规范俄罗斯业已存在的土地流通黑市和半黑市。

迫不及待地通过了本州的土地法，允许农用土地自由流通。

由于没有统一的法律，一些地区出现了土地黑市，土地交易都是在压低价格的情况下进行的。

在俄罗斯，每公顷土地的平均地籍价为1.15万卢布（相当于365美元）。

土地买卖是以合同为基础进行的，但为了逃税，交易各方都尽量压低价幅。

这一问题在俄罗斯带有普遍性、土地黑市交易不仅使国有资产缩水，而且为行贿受贿、官员腐败开了绿灯。

俄官方和学者均提出，与其任黑市泛滥不如尽早立法，使其合法化和规范化。

打造新的俄罗斯“农业大生产”
“流通法”还将有助于俄罗斯农业向规模化和效益化发展。

俄罗斯农业中存在着许多让人费解的现象：一方面俄国土地面积居世界第一，拥有最广阔的的可耕地，20世纪初曾是粮食的出口国。

另一方面俄国又长期是世界上最大的粮食进口国，至今仍有30%的食品靠从国外进口。

俄罗斯农业长期上不去是由多种原因造成的。

从农业经营方式的角度看，不论是照搬西方发达国家发展家庭农场的模式，大规模建立农户经济，还是像中国实行联产承包责任制，与俄国原有的以机械化在大面积上发展“大生产”的模式都不相适应。

对这一点，俄国内的有识之士早从自己的实践中认识到了。

在一些率先自行实行土地流通的农业产区，已经出现了土地向大生产者集中、发展大农业企业的趋势。

俄政府对1997年至1999年农业企业的状况所做调查表明，大企业的优势在于：能够形成有科学依据的生产设备结构，在生产过程中可以灵活地调配现有的农机设备，采用先进技术更合理地利用效益高的昂贵设备，对农产品市场的行情作出及时的反应，同时实力雄厚的大企业对私人投资也更有吸引力。

对农业企业效益的分析还得出这样的结论：财务状况比较稳定的企业是那些建立了生产－加工－销售即实现了农一工一商一体化经营方式的企业。

俄罗斯评选的“农业300强”的前100名企业主要集中在农业产区，每个企业拥有耕地从l.5万公顷至2万公顷不等。

近年来，由于政策的调整和整体宏观经济形势的变化，农业已从多年来是俄经济中最不受重视、效益最低的部门成为最能盈利和最有发展前景的部门，据计算，目前对农业的投入产出比高这1：5，一些大的食品公司、大的石油公司都积极向农业投资。

从俄工业部门私有化的经验看，只有允许产权的交易，才能盘活资产，实现资源的优化配置。

俄罗斯决策层已充分肯定了这种土地向大生产者集中，开展规模化经营的方向。