《新公共服务：服务,而不是掌舵》读书笔记

《新公共服务：服务，而不是掌舵》阅读报告

一、本书对我国公共管理的意义

《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书的中文版是在包括中国在内的世界各国充满巨大机遇、变革和挑战的时代印行的。构成本书理论核心和实质的有两个主题：一是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。虽然，在公共行政与公共管理领域，并不存在放之四海而皆准的行政准则，但以开放的思想对待国际的经验，通过比较、鉴别、有选择的吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论，并积极致力于时间，却是非常必要的选择。

本书所提出的以人为本的价值取向、公共利益至上的服务理念、为民执政的服务宗旨和民主参与的服务方式，对致力于行政体制改革、构建和谐社会的当今中国具有积极的指导意义。行政体制改革的核心是转变政府职能、建设服务型政府，构建和谐社会的最终落脚点是实现人的全面发展与社会的和谐发展，而这些与新公共服务理论所提倡的人本精神、责任意识和服务理念的基本内涵是相统一的，最终，我们需要的是一个服务于公共利益的政府，他们以尊重人的个性、确认人的价值、推进人的发展为使命，最终实现人与社会的进步与发展。

“新公共服务”理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，它本质上是对“新公共管理”理论的一种扬弃，它试图在承认“新公共管理”理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，同时在摈弃“新公共管理”理论，特别是“企业家政府”理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。当前，包括我国在内的世界各国政府无不在一定程度上重新审视着自己的角色定位和行为方式，而实践中我们对政府“公共服务”的基本内涵和方式仍然存在着一定的认识误区，这就影响到我们对政府职能的正确认识和对政府角色的准确定位。“新公共服务”理论的理念和原则对于我们澄清创建“服务型政府”的理论认识，无疑是有着积极的指导意义的。

当然，就目前我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的现实国情而言，新公共服务理论在我国的实践应当有保留地应用，即服务并且掌舵。

二、本书的基本理论内涵

新公共服务理论是以本书作者之一、美国著名公共行政学家罗伯特.B.登哈特为代表的一批公共行政学者，基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论。《新公共服务：服务而不是掌舵》以其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响，作者在对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础上，通过比较分析，从以下七个方面系统地阐述了新公共服务的基本理论内涵：

一是政府的职能是服务，而不是“掌舵”。如今政府的作用在于：于私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚至裁判员。

二是公共利益是目标而非副产品。广泛的公众对话和协商至关重要。应该鼓励公民采取一致的行动，而不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求。

三是在思想要具有战略性，在行动上要具有民主性。政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与意愿，在这种情况，所以相关各方都会共同努力为参与、合作和达成共识创造机会。

四是为公民服务，而不是为顾客服务。在政府中，公正与公平是其提供服务时必须考虑的一个重要因素。

五是责任并不简单。公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。

六是重视人，而不只是重视生产率。要培养具有责任心、献身精神和公民意识的雇员或公民。如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就应该受到公共机构管理者的善待。分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提供机会以便他们言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。

七是公民权和公共服务比企业家精神更重要。公共行政官员不是他们机构和项目的所有者，政府的所有者是公民。公共行政官员的角色被重新定位为负责

人的参与者，而非企业家，具体来说，应当担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公共权利和民主对话的促进者、社会参与的催化剂以及基层领导等角色。

三、本书的主要内容

（一）公共行政与新公共管理。

这一章追溯了老公共行政和新公共管理的历史发展情况。老公共行政理论产生于19世纪末20世纪初，它建立在两个全新的理论基础之上：一个是由威尔逊提出的“政治—行政二分”理论；另一个是马克斯?韦伯提出的“官僚制”理论。20世纪六七十年代，公共选择理论、委托—代理理论等经济学管理方法论对公共管理领域造成深重影响，新公共管理的核心内容就是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的只能民营化，他们被要求去“掌舵，而不是划桨”。

新公共服务理论是基于对新公共管理的反思，其提出是对老公共行政和新公共管理的进步和优化，特别是针对新公共管理理论精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新公共行政理论。新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的智力系统中所扮演的角色的一套理论，新公共服务理论认为，公共行政已经经历了一场革命，在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不在是否“掌舵”也不在是否“划桨”上，而是应该在建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

从老公共行政到新公共管理到新公共服务，其中都谈到了政府对公民所提供的“服务”。在老公共行政中，人们关注于使公共组织及其管理人员以最优效率的方式行动的行政管理结构和行政管理策略，主张提供服务的工作应该由对民选官员负责的行政官员来承担并且应该在他们的工作中赋予有限的裁量权。在新公共管理中，关注以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向，以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共服务中，新公共服务理论提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益、更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择，强调公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，他们更重要的是“公民”。

（二）新公共服务的来源

第二章将公共服务的概念基础归纳为四个方面的来源：一是民主化的公民权理论。由于公民对公共事务的认知和归属感的建立，集体意识的形成，以及危机时刻将自己的命运与社会命运相结合的认识，公民超越了私利而关注的是公共利益。公共管理者应当追求更高的责任心和增加对公民的信任。这种观点直接为新公共服务提供了理论基础。二是社区和公民社会理论。社区被认为是产生整合和融汇各种思想的重要途径。只有在这里公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。三是组织人本主义和新公共行政。寻求如何改革公共组织使之被权威所控制、对公民的需求更为关注，更为关心公共组织中的雇员，也更为关心外部的客户和公民。四是后现代公共行政。认为在后现代社会中，我们彼此依赖，治理因而也必须以所有各方（包括公民和行政官员）真诚、开放的对话为基础。

新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。新公共服务理论提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择：一是吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷；二是把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中；三是对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用。四是有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。

正如夏书章先生的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”

（三）服务于公民，而不是服务于顾客

这一章分成五小节和一个结论。首先告诉我们新公共服务概念源于公共服务，其次考察民主公民权的几个重要方面，然后再考察与公民权有关的那些不同

的公共服务观点，接着在老公共行政、新公共管理以及新公共服务中对公共服务给出特定解释。得出公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是仅仅关注“顾客”的需求，而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。

第一节“公民美德与民主公民权”中，着重探讨公民权的道德解释，由此展开谈到了公民权理论、公民的角色、培育公民参与。积极的公民权可能会因政府的职业化及其对“专家”的日益依赖而受到阻碍。所以，公民的活动在两个方面发挥着整合作用，一是它使个人能够对自己所扮演的各种角色进行整合，二是可以把个人整合进社区。我以为这样观点比较经典，我们在社会中扮演着许多角色，有时很可能发生冲突，而“公民”这个更加宽泛的角色以一种概括的形式将各种角色很好地整合在一起，并融入社区，使我们不仅学会做个体公民，也学会了做公共公民。

第二节“作为公民权扩大部分的公共服务”，认为公民美德的理念体现了为公众服务的观念，着重讨论公民权的责任或义务。这些观点给了我不少启发。行政角色源于公民角色。公务员是一种职业公民，所从事的工作是普通公民在复杂的政治共同体中所不能亲自做的工作。因此，公务员应在道德上尽可能地扩大对政治过程的公共参与边界。

第三节“老公共行政与当事人服务”，告诉我们老公共行政主要关注的要么是服务的直接供给，要么是对个人行为或社团行为的规制。

第四节“新公共管理与顾客满意”，先告诉我们新公共管理如何处理政府与公民之间的关系，接着对顾客服务这个提法展开讨论。但是利用“顾客服务”的言词和方法既有实际困难也有理论困难，最重要的异议与责任有关。企业可以通过使顾客满意而长期获益，但政府却不可能做到。政府必须对更大的公共利益负责，而不仅仅对个别消费者或顾客的利益负责。“民主政府的底线就是责任——而不是利润或公民满意——而且顾客服务并没有为责任提供一个良好的代表性测量标准。”

第五节“新公共服务与对公民的优质服务”，这一节是在前几节的基础上，通过对比分析进而告诉我们新公共服务的观点，政府究竟该怎么做。新公共服务认为，政府改进服务质量的努力之一是从承认顾客与公民之间的差异开始。从根

本上说，公共服务是一个政治思维的产物。因此政府改进服务需要关注的不仅仅是“顾客”的需要，还要关注权力在社会中的分配情况。在新公共服务中，提供服务是拓宽公共参与和扩大民主公民权的第一步。

最后作者做了本章结论。新公共服务中，政府不应该首先或者只关注“顾客”自私的短期利益。公民必须致力于一些超出短期利益之外的问题，必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人责任。另一方面，政府也必须关注公民的需要和利益。

（四）追求公共利益

这一章具体阐述了作为新公共服务核心原则之一的公共利益。谋求公共利益是公共行政人员的伦理价值追求。因为公共行政的权力是公众所授予的，行政权力的存在和活动是为了实现公共目的，所以公共权力的主体在管理公共事务时，应该执行公共意志，谋求公共利益，实现公共目的。在新公共服务的概念中，政府对于创立公民能够通过明确表达共同价值观并产生一种关于公共利益的集体意识的舞台中有重要的积极作用。

公共利益是个富含价值的概念，在绝大多数的情况下，人们用这个词来指代政府正当追求与实现的目标，更具体地说，它一般被用来泛指某些影响所以人并受到普遍承认的利益，例如，健康，安全，国防，环境等。

在老公共行政管理的理念中，行政官员不是公共利益的决定者甚至执行者，他们只是被动的调节公共利益之间的矛盾。并只有在有必要且他们被允许采取行政行为的时候，才会扮演消极的角色。

在新公共管理的舞台上个人作为顾客能够根据他们的自身利益做出选择，按照这种顾客的角色，个人不需要关心其顾客同伴的利益。当我们开始把公民当作类似于顾客来考虑并且把政府当作类似于市场来考虑的时候，谈论公共利益的需要基本上就没有了。当社会被是为一个市场的时候，公民就是他们自己的利益的最佳裁判，公共利益即使真的存在，也只是在公民在一个类似于市场的场所做出个人选择的副产品。

新公共服务反对老公共行政和新公共管理中含有的公共利益观，而是将公民主义至于公共行政理论的核心。在新公共服务理论家看来，公共利益既不是虚无用的概念，也不是个人利益的副产品，它是在公共行政理论中居于核心地位。在

公共利益的共识观下，公众能够超越狭隘的个人利益而成为具有公民精神的个体，在沟通交流的过程中培养公民意识。政府从个人利益的计算和成本手艺分析中解脱出来，重新扮演维护社会公平正义的角色。新公共服务认为，政府应该鼓励公民关注更大的社区，鼓励公民致力于超越短期利益的事情并且愿意为自己邻里和社区中所发生的事情承担的个人的责任。

在新公共服务中，公共行政官员，或者说是公务员，并不是公共利益的独裁者。公共行政官员应该被是为在一个大的治理系统中的关键角色。在公共服务中，政府的角色在于确保公共利益居于支配地位，确保公共问题的解决方案是公正，公平，公开的。

（五）重视公民权胜过重视企业家精神

这一章是在西方国家的公共管理、行政、服务的背景下讨论公民权的重要性、及政府在新旧公共管理环境中的角色转换以及企业家精神等问题，共分为六个部分。

第一部分讲的是环境的变化。多种利益集团的博弈，使得政府需要改变自身定位，从一个“主管”转变为一个很重要的博弈参与者。

第二部分讲的是一种治理的观点。由于时间、环境的变化，公共政策的产生和执行，直接涉及许多利益集团等，使得政府过去“掌舵”角色不得不走下舞台。市场的易变性，福利国家的重构，技术的革新等因素使得政府的管理模式必须顺应改变，要求公共管理过程中要加强倾听的能力。

第三部分讲的是老公共行政与行政官员的角色。讲述了老公共行政的政治、行政二分法，经过民选的政治领导人制定政策，而行政官员执行政策。

第四部分讲的是新公共管理与行政官员的角色。这部分采用了对比的方式来阐述新公共管理的特点：一方面，行政官员在政策过程中更为积极、主动，即政策企业家角色；另一方面，主张管理者要关注“顾客”的需求。这些都扩大了成本和收益的理性计算在政策备选方案的考查中的重要性。

第五部分讲的是新公共服务与行政官员的角色。这部分内容强调了新公共服务与新公共管理的区别——“公民对行政过程的参与”。并运用了较大篇幅阐述了公民权对公共行政工作的重要性。作者在表述其对公民参与的肯定的同时，也表达了他的担忧，“当今的研究主要是由从事详细政策研究和成本—收益分析的

专业政策分析人员完成的。有时，公民的参与在实际工作中仅仅成为一种装饰品。

第六部分是结论。作者强调新公共服务中民主治理和公民参与的重要性，对全文进行了概括总结。

（六）思考要具有战略性，行动要具有民主性

这一章首先概述了新公共服务中思考与行动的特点以及两者之间的关系，进而围绕思考要具有战略性，行动要具有民主性详细阐述。最后告诉我们满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。

这章讨论了这里讨论了三种理论对于政策执行问题的不同观点，在老公共行政中，政策执行和政策制定是完全分离的，政策执行的过程是自上而下的、层级制的、单向的。由于科学管理的影响和对正式组织的强调，人们关心的重点放在为符合这些科学原则而控制行为上。新公共管理从侧面寻求有效的执行，即把私人部门引入公共领域，并从底部——顾客那里寻求有效的执行。

按照新公共服务的观点，执行的主要焦点是公民参与和社区建设，公民不被视为可能会妨碍正确执行的角色，也不被当作减低成本的工具。相反，公民参与被视为民主政体中恰当且必要的组成部分。可以这样说，新公共服务是在人们痴迷于把公共机构私有化的进程中，重新把我们的注意力集中在作为我们行动之基础的民主和公共利益的理想，公民权的理想和人类尊严的理想上。新公共服务不是最新的管理时尚或管理技巧，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。

在一个民主社会中，对民主价值观的关注在我们思考治理系统的过程中应该居于首要位置，尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但它们应该置于由民主、社区和公共利益构成的更大环境中。

老公共行政和新公共管理都可以说是一种相对封闭的模式，他们对于提高公共服务提供效率和质量的方法是对内的，不论是老公共行政的层级控制还是新公共管理的企业家精神，都只是关注于提供者本身素质的提高。而新公共服务以及之前的理论渊源，却是为公共行政提供了一套开放的模式，侧重于对外的模式，也就是说把服务的被提供者纳入到服务提供的决策和执行过程中，分享行政权力。事实上，三者最根本的区别在于角色的定位，老公共行政把接受公共服务的人们视为迫切需要帮助的人，他们对公共机构有很大的依赖性，所以就理所当然

应该进行控制和管理；新公共服务把接受服务的人称为顾客，自己则是生产厂家，这极大改变了政府和公民之间的原有的不平等定位，为此，政府在制定和执行决策过程中要以顾客为导向；而新公共服务认为公共服务的提供对象是公民，是政府的主人，政府是类似于仆人的角色，既然是主人，当然应该参与到具体决策过程中来。这种理论的演进应该说是进步的，是符合时代潮流的。

随着民主进程的发展，公民社会的建立是必然趋势，旧有体制已在诸多方面捉襟见肘。为了保证高质高效的公共服务和产品，必然要求服务的提供者和接收者相互沟通和协调，单向的控制型的方式已经不为时代所容。公共行政应追求更加开放和民主的模式，真正让利益相关方参与到决策和执行阶段。

当然，我们也对这一章的内容进行了思考。在登哈特的著作中，他总结道：如何才能实现这些理想呢？也许我们每个人都应该从自身做起。政府要有效的运转，需要积极的公民意识。我们能够期望我们那些为政府工作的公民同伴将会尊重我们并且会邀请我们积极地参与到他们的工作中。这样的归结确实太过理想，甚至有点自欺。然而，社会的发展和进步得益于人类思想的解放，登哈特的号召也是有理的，“每个人都应该从自身做起”，这多么像那句“国家兴亡，匹夫有责”的豪言壮语。如果每个人，至少是有那么一部分人，能够不断致力于培养自己的独立人格和素养，塑造和宣传社会责任和民主意识，并不断开拓和创造人类智慧的新领域，那么民主公民社会不会太遥远。

（七）承认责任并不简单

这一章讨论了关于行政责任的问题。对于公共行政官员来说，负责不仅仅是一个礼貌和习惯问题，还是一个法律问题。负责既包括法律责任，还包括道德责任。

老公共行政认为，公共行政官员只是对政治官员负责，是一种“对上不对下”的体制。这种体制直接导致了公共服务的偏离。而新公共管理中按照企业家的角色，公共管理者应该主要以效率、成本-收益和对市场力量的回应来表现其负责任，而这很明显忽视了公共精神的重要性。

新公共服务中的责任表明要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务员和使者，而不是企业家。这种负责不是有如官僚层级制中的“终端负责”，而是从一开始的政策制定阶段就对公民负责，始终贯彻法律、民主、宪政、公共

利益等原则。

正如沙姆苏尔?哈奎所言：“公共官僚机构的标志就是它为了其政策和行动而对公众负有的责任。如果不实现这样的责任，那么公共官僚机构就失去了其公共性的身份，就放弃了他的公共合法性，并且可能会使自己颓废到迷信对私人利益的自我追求。”

新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。新公共服务理论意识到了这些责任的现实性和复杂性。新公共服务理论提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择；

1、吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷；

2、把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，

3、对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用。

4、有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。

（八）服务，而不是掌舵

第八章的篇名恰巧是本书的副标题，本章一共分为5节。

第一节介绍了“正在发生变化的领导观”。在本节中，作者对当今社会做了这样的描述——高度的骚动，高度的相互依赖，十分需要解决问题的创造性和富于想象力的方案。我认为，这也恰如其分地表述了当今中国社会的状态。的确，在这些条件下，公共组织需要比过去具有更大的适应性和灵活性，需要一种新型的领导方法（例如移情、关心、促进、协商和当经纪人）。在当今和未来世界，越来越多的人将希望参与到影响他们的决策的制定过程中。领导正日益被视为不是层级制官僚机构中的一个职位，而是整个组织内外出现的一种过程。领导不只是涉及正确地做事，还涉及做正确的事情。作者指出，公共领导者将会：（1）帮助社区及其公民认识他们的需要和潜能；（2）整合和表达社区的愿景以及活跃在任何特定领域的各种组织的愿景；（3）充当行动的触发器或促进因素。

第二节主要介绍了“老公共行政与行政管理的领导观”，解释了行政领导的

关键性基本原则——统一指挥，层级制，自上而下的权威以及劳动分工。同时还介绍了通用汽车公司的两位行政主管识别的组织建立四原则，一是通过统一指挥进行协调，二是“梯状”原则，即垂直劳动分工，三是“职能”原则，即水平劳动分工，四是存在作战部队和参谋机构的区别。作者指出，政府机构及其领导者关注控制行为或者直接提供服务，都要设计详细的政策和程序，导致政府机构及其管理者逐渐被认为是低效率且受烦则约束的。

第三节，介绍了“新公共管理与企业家精神”。作者指出，在新公共管理中，对领导的需求至少部分地被决策规则和激励机制所遮蔽。许多情况下政府将服务对外承包，甚至完全抛弃了某些公共职能。总之，新公共管理旨在用基于市场的竞争驱动策略来取代基于规则的传统服务供给。奥斯本和盖布勒建议，政府应该日益离开一种提供服务的角色（划桨）并且应该去关注政策开发（掌舵）。同时，作者还指出新公共管理的公共领导方法的另一个要素是它坚决要求将竞争引入以前属于政府“垄断”的领域，采取“用脚投票”的激励方式。新公共管理把市场机制用来作为公共领导的一种替代品。

第四节介绍了“新公共服务与领导”。作者指出，新公共服务中的领导不再被视为高级公共官员的特权，而是被当作延伸到整个团体、组织或社会的一种智能。正如伯恩斯所提出的转化性领导那样，领导是领导者与追随者之间的一种关系。权力包含着领导者和追随者之间的一种关系并且这种关系中的一个核心价值是目的。领导是权力的一个方面，权力和领导之间的差异在于，权力服务于权力行使者的利益，而领导则既服务于领导者的利益又服务于追随者的利益。转化性领导是在领导者和追随者通过他们相互提升到更好的道德和动机层次而彼此接洽的时候出现的，通过它，双方的目标都得以提升；双方都得到了动员、激励和提高，这一点不同于交易性领导。

该节强调两个概念，一个是共同领导。布赖森和巴巴拉指出，当今的问题越来越需要具有不同风格、议程和关注点的许多不同组织的网络参与，通过榜样、说服、鼓励或授权来实施领导，保证其提议具有政治上的可接受性、技术上的可行性及法律和道德上的可辩护性。该节强调的第二个方面——是仆人，而不是主人。作者指出，新公共服务中，公共行政官员不是其机构和项目的企业主人，而是充当公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权和民主对话的促进者以及社

区参与的催化剂。不同于新公共管理，公共行政官员不是企业家，而是负责的参与者。由于成功或失败的后果并不局限于一个私营企业关心的事情，所以公共行政官员就不能单独决定什么是对一个社区最好的东西，对话和公民参与显得尤为重要。

（九）重视人，而不只是重视生产率

这一章体现了以人为本的理念，它在老公共行政和新公共管理的视角上，对组织成员管理基础的假定和模型提出了全然不同的见解。老公共行政通过控制人来实现效率，新公共管理依靠公共选择和委托代理理论，利用激励来实现生产效率，从本质而言，老公共行政和新公共管理虽然有很大的不同，但其实质是一脉相承的，二者都依靠和信奉理性选择的模式，希望通过管理来追求效率，排除了对团体规范和价值、组织文化、情感补偿/社会补偿以及心理需要和其他“非理性”需要的考虑，否认了人们应该为了响应公共价值、忠诚、公民权以及公共利益而行动的理念，然而这一切恰恰是存在的，并且需要我们的重视和关注。新公共服务理论则将关怀的视野转移到人更高层次的需求和价值观，将人的尊严、信任、归属感、关心他人、服务、以及基于共同理想和公共利益的公民意识等人类行为要素处于核心地位，强调基于人来进行管理，通过共同领导、合作和授权，使公共服务动机和价值成为组织身份和组织文化的一个重要组成部分来鼓励这种动机和价值。

“如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功”，从这一观点出发，公共组织可从三个方面改善对组织成员的管理。一是树立人本思想。根据马斯洛的基本需要层次论，人有五种不同层次的需要，自我价值实现是人的最终基本需要。因此，应确立人在管理过程中的主导地位，从以事为中心的观念转为以人为中心，尊重个人的内在尊严和价值，使其充分感受到诸如忠诚、责任、民主、公平、机会以及公正这样的价值观，以充分调动其作为公务员的责任意识和作为普通公民的公民意识，从而造就负责任的、投入的并且有公民意识的公务员或公民，在实现公共利益的同时，最终实现公务员的全面发展。二是提倡参与管理。参与管理是尊重端庄地对待公务员，从而促进公共服务核心价值观的一种有效途径。盖伊?彼得斯在《政府未来的治理模式》一书指出：“扩大公共雇员的

参与程度，让大量有思想、有才华的下级公务员参与决策过程，是提高政府绩效的重要途径。”参与管理不仅能为公共目标的实现集思广益，还能使公务员增强对组织部门及其工作的满足感、认同感和归属感，并让人们在合作过程中分享他们的伦理道德观念、民主价值取向和公共服务目标，通过共同领导、合作和授权，使参与者的关注焦点转向更高层次的目标和价值。三是建立共同愿景。彼得?圣吉在《第五项修炼》一书中指出，共同愿景是组织中人们所共同持有的意象或景象，它创造出众人是一体的感觉，并遍布到组织全面的活动，而使各种不同的活动融合起来。对政府来说，共同愿景就是团体希望为自身创造一个什么样的未来，以及为实现这一未来目标而努力的过程。公共组织可以通过共同领导、合作和授权，使公共服务目标和价值成为全体成员的共同愿景来鼓励这种目标和价值，并使参与者和公共组织一起为实现这一愿景而共同努力。四是形成组织文化。如果说共同愿景是推动组织成员践行公共服务理想的强大动力，那么组织文化就是将公共服务理想转化并付诸实际的有力保障。沙因将组织文化分为三个层次，包括看得见的社会物质环境、该组织“应然”状况的价值观和理念、以及该组织成员所持有的指导其行为的假定和信念。公共组织可以通过建立一整套包括价值观念、道德规范、规章制度等在内的组织文化，将公共服务目标和价值转化为可操作的行为规范，引领带动组织成员用实际行动来实现公共服务理想，并将这种理想和信念，通过公共服务渗透到公共组织外的其他成员，号召和吸引更多公民加入公共服务队伍。

本书的结语提到，作者主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导模式。尽管理论家之间的争论将会继续下去并且行政实践者也将会检验和探索一些新的可能性，但重要的是，我们应该承认这不只是一个抽象的争论。

通过阅读此书，我们体会到，新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧，它更是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。作为个人，作为公民，我们必须正直不阿、坚定不移、全力以赴地诚实做人，不断努力遵守我们共同的价值观。无论我们是通过更多地参与我们的社区对话，直接地参加民主过程和民主机构，或者加强我们的承诺来表达我们的公民权，还是通过我们自己成为公务员来表达我们的公民权，民主公民权的扩

大都不仅会有益于一起工作的公民，而且还有助于在全社会培育有益于大众的公共服务精神。有着这样的社会基础，我们国家才能更好更快地发展，人民才能真正过上辛福安康的生活。