公共开放空间规划与管理实践——以深圳为例

公共开放空间规划与管理实践——以深圳为例刘冰冰，洪涛摘要:深圳公共开放空间建设的成就得益于深圳规划与建设主管部门长期以来对公园、广场、绿道、公共设施等公众可活动场所的规划控制与建设引导。

作为第一个在规划管理组织机构中设立建筑与城市设计处并承担公共开放空间规划编制行政管理的城市，深圳在2006年组织编制了全国第一个公共开放空间系统规划，建立了初步的框架体系。

多年的规划与管理实践中不断完善，并建立起政府、市场、民众等多方参与的良性互动机制，并不断创新尝试公共开放空间可持续建设管理的手段，特别是非独立占地公共开放空间的引导和制度化建设等方面领先全国，使得深圳“政府主导，统一规划，市场运作，多元投资，协作管理，公共使用”的公共开放空间建设管理思路值得总结与推广。

关键词:深圳公共开放空间规划管理非独立占地公共开放空间多元化1 引言深圳是一个移民城市，具有包容性的“公共开放空间”象征着市民在城市生活中的民主参与和使用城市设施的自由权利，是汇聚着城市的文化特质、包容着多样的社会生活和体现着自由精神的场所。

深圳全市600多个公园全部向公众免费开放，不仅为欣赏和感受这座独特的现代都市提供了丰富的视角、添加了生动的表情，表达了包容与平等的深圳精神，更使每一个移民而来的“外地人”愈发留恋这座城市，萌生浓浓的幸福感。

深圳公共开放空间建设的成就得益于深圳规划与建设主管部门长期以来对公园、广场、绿道、公共设施等公众可活动场所的控制与建设引导。

首先，深圳市规划局的是全国设有“城市与建筑设计处”的规划管理部门，该部门负责拟订城市设计、建筑设计相关政策与标准并组织实施；组织编制重点（节点）地区城市设计、详细蓝图和公共空间、公共景观规划等工作，机构的设置使得“公共开放空间”在行政管理层面有了明确的主体。

其次，深圳以前瞻性的视野最早编制公共开放空间系统规划。

2006年，深圳城市建设由追求规模和速度向追求质量转变，规划管理向精细化发展，公共开放空间如何在城市建设过程中实现有效的管控成为一个重要的问题摆在主管部门面前，因此深圳市规划局城市设计处委托深圳市城市规划设计研究院编制了全国第一个公共开放空间规划——《深圳市经济特区公共开放空间系统规划》，在城市化程度较高的特区范围内初步探索一套切实可行的规划编制研究框架，该规划中的核心内容和提议也为后续公共开放空间规划与管理体系的建立搭建了雏形。

多年的实践中，深圳市城市规划与建设主管部门已逐步建立起较为成熟的规划管理体制，并在公共开放空间建设上实现了政府、市场良性互动的局面，并取得了良好的民生反响和社会效益。

成功的城市发展建设需要前瞻性的规划引导，良好的城市管理旨在建设人本可持续发展的城市氛围，“规划引导”和“管理实施”是现代城市治理的两个重要方面，因此从这两个领域上来讲，深圳公共开放空间的规划与管理实践，则可以归结为现代城市治理模式下较为成熟稳定的治理手段，值得总结与推广。

2 以公平与活力为目标、以关键要素为抓手的公共开放空间规划实践2006年，国家“十一五”规划提出要在“效率与公平”并重的基础上，优先注重社会公平。

公共空间作为社会公共资源，为所有市民公平地提供公共活动的场所。

它体现了移民城市的宽容性，能够促进市民间交流，培养归属感和认同感，创造富有创意和活力的城市面貌，提高市民精神生活水平，也成为营造和谐深圳、注入城市活力的实体之一。

同时，当时的深圳人口突破千万，跻身超大城市之列。

2002～2004年间城镇居民的恩格尔系数一直维持在0.3左右，意味着家庭已经呈现富裕家庭的特征，居民日常消遣方式日趋多样，其需求正在从满足于简单物质生活，向渴望社会公共活动转变，因此对公共开放空间的需求也愈加强烈。

尽管深圳96总规组团结构下建立的绿地框架系统为公共开放空间预留了良好的本底，但超快速城市建设下管理机制的不尽完善以及开发商的获利驱动使得公共开放空间建设和人文精神培育被长期忽视。

一方面城市公园体系建立刚刚起步，开放使用尚需时日；另一方面公共资源迅速被少数人占有和开发，近山滨海空间被高档居住区包围及占有的情况屡见不鲜；开发商们忙于圈地和盖房子，榨干每一寸土地上的利润，小型的开发地块挤占公共开放空间用地，大型开发地块将社区内的公共开放空间划为私家花园；很多公共开放空间仅在图纸上存在，私家花园却精雕细琢，城市面貌呈现为：“有楼盘而无社区，有私家花园而无公共空间”。

另外，许多规划并已经建设的公共开放空间，由于对管理和使用缺乏约束，实际上并不“公共”。

城市并未获得积极友善并充满活力的公共空间，居民的公共活动需求得不到满足。

“公平”意味着充足合理、机会均等；“活力”意味着联系方便、激发参与。

实现“公平与活力”需要一套务实的设计、实施和管理一体化的公共开放空间规划管理体制。

对深圳特区内，最紧迫的任务是实现“公平”。

从当时的调研来看，部分地区人均公共开放空间面积不足１平方米，其拥挤程度可想而知；低等级的公共空间明显不能满足需求，居住小区绿地成为私家花园；而具有特殊功能的运动空间无论在数据记录方面还是从居民调查的结果来看都严重不足；工作地、城中村等地区的公共开放空间亟待增加等，以上问题均反映出我们在公共开放空间建设上的“公平”尚未实现。

因此，为了实现“公平”，我们将规划设计的重点放在：（1）保障足够的公共空间面积和个体数量；（2）形成以低等级、小尺度空间为主体的合理构成；（3）平等地为所有人（不同阶层、不同身份、不同职业、不同地段）提供户外公共活动的条件与机会。

并且提出将表征公共空间服务水平的两个指标（人均公共开放空间面积和5分钟步行可达范围覆盖率）纳入管理框架体系。

“活力”这一目标主要针对由集中布置和交通屏障阻碍造成的步行可达性不佳、以及由于周边功能混合程度不够、需求差异未获足够重视、对地方潮湿炎热气候的适应性缺乏深入考虑等造成的公共空间个体品质不高而带来的参与不足、使用效率不高、缺乏活力等问题。

公共空间一旦形成，就具有了其他公共建筑所不具备的永久性，而且通常会成为城市规划里最不易随便改动的要素，因此，必须图2 图1 深圳市公共开放空间规划目标要考虑公共空间的设计将如何影响未来几代人的舒适与方便。

激发人们迎接注视和参与活动的首要条件是公共空间本身要有足够的吸引力，并且可以方便到达。

体现在规划与设计上，应考虑到日照、遮阳、通风等因素，使场所能够保持人们心理、生理上的舒适；尽可能地增强对弱势群体的关注，比如相邻地块公共空间建设时的统一标高设计要求，让儿童、老人、残疾人都可以平等参与；要求公共开放空间的周边需保持一定程度的功能复合、空间内部环境设计多样化并适合在深圳炎热多雨气候下的户外活动；公共开放空间和主要使用者之间应有便捷的公共交通或步行联系通道；公共空间应具有一定的趣味性等等。

综上所述，在2006年编制的公共开放空间系统规划中，以公平与活力为目标，建立了较为成熟的规划引导指标体系和管理导则。

第一，指标标准的设定使得规划编制及管理部门在编制及管理时有据可依，使公共开放空间在法定图则层面能够得以保障落实。

规划指标包括人均公共开放空间面积和步行可达范围覆盖率：其中人均公共开放空间面积应达到8.3～16平方米/人，并提出独立占地公共开放空间的人均面积不应少于8.3平方米/人；当独立占地公共开放空间无法满足步行可达范围覆盖率要求时，应合理增设非独立占地公共开放空间。

第二，基于深圳市规划局内部已经建立信息数据中心平台的良好基础制定的公共开放空间预警分区，有助于管理主体在进行行政审批时知晓公共开放空间的供给状况，并有针对性地提出管理要求；第三，管理导则的编制作为管理部门在行政审查时的参考标准和考察依据，使对公共开放空间建设的引导更为直接。

图3图43 以管理和实施为导向建立保障公共开放空间多元参与落实的制度准则深圳作为一个新兴城市，坚持规划先行并适度超前滚动调适，但规划的效用是有限度的，在规划自上而下的营造出空间秩序的同时，市场和基层组织自下而上的编织着另一种秩序，客观反映了多元利益格局①。

深圳活跃的市场力量已经成为城市建设不可或缺的组成部分，同时，持续介入的社会力量也使深圳的公共开放空间建设呈现政府引导、多元参与的良性循环，进而也逐渐形成了政府、市场、非政府组织、公众所相互渗透影响的互动式城市管理过程。

市场经济中的所有制形式不断多元化，政府掌控的资源有限，非政府掌控的资源成为城市建设的重要投资来源。

因此为了更好地激发和鼓励市场力量的介入，在2006年的《深圳经济特区公共开放空间系统规划》中，将公共空间按照权属分类为独立占地和非独立占地两类，独立占地公共空间指具有独立的土地权属的公共空间，通常可以在控规/法定图则中通过绿地、广场等用地性质进行控制，建设主体多为政府。

非独立占地公共空间指设在用地内部，由开发主体建设的通过建筑退线等规划控制手段实现的公共空间。

也就是国外的所谓“私有公共空间”（Privately Owned Public Space, POPS），例如大型开发项目内的公共绿地、内庭、购物中心的公共部分、公共通道等。

这类公共空间产权私有却面向公众开放，维护和运营均由市场力量完成，建设与地块的用地功能通常结合紧密使空间十分具有活力，是不容忽视的公共空间获取途径。

非独立占地公共开放空间虽然没有人均面积的强制性要求，但在深圳却是不可或缺的重要部分，原因有二：一是特区内现状公共开放空间的步行可达覆盖率为23%。

全部落实分区规划后，覆盖率提高到40%，其中南山分区规划基本上是通过拼合法定图则而成的，尚有大部分未覆盖。

可见仅仅依靠法定图则等规划落实独立占地公共开放空间，尚不能很好地解决公共开放空间的服务覆盖问题。

二是特区内可建设用地目前十分稀少，规划并预留大量新的独立占地公共开放空间难度较大。

因此，通过增加非独立占地公共开放空间，是提高步行可达范围覆盖率的最佳手段，同时也能提高人均公共开放空间面积指标。

非独立占地公共开放空间概念的提出仅仅是一个开始，并且最初仅仅针对人均面积少、步行可达范围覆盖率低的地区进行鼓励建设。

而在建筑与城市设计处后续多年的各类工作中，不断地将非独立占地公共开放空间的概念延伸到各类项目中，并且制定了一系列的相关措施。

2007年，设计处委托深规院编制了《深圳市规划局详细蓝图编制指引》，在指引中，将设计方案转换为便于管理部门使用并下达控制要点的“空间控制总图”诞生了，编制要求中明确规定了公共开放空间、公共通道的表达要求和表达方式。

明确了开发主体在地块内部开发建设时所必须提供的公共开放空间位置、规模以及与周边公共资源、公共空间的联系通道，使非独立占地公共开放空间的落实真正在管理层面得到落实。

为实践这种管控方式，在中心区23-2街坊详细规划中进行了首次尝试。

随后深圳欢乐海岸、卓越INTOWN 等项目的建设，更加体现了非独立占地公共空间作为政府提供公共空间的有效补充，为城市公共空间数量供给以及公共空间活力氛围激发所起到的积极作用。