地方行政法规、规章

地方性法规与地方政府规章任进国家行政学院法学部教授大家好，今天给各位介绍的题目是地方性法规与地方政府规章。

准备给各位介绍三个方面的内容：首先，介绍地方性法规，主要介绍地方性法规它的概念、它的分类、它的制定的要求、它的程序；接着，介绍地方政府规章，主要介绍地方政府规章的概念、它的分类、它的制定的依据、它的原则和它的程序；最后，结合《立法》法的规定，结合《法规规章备案条例》和《规章制定程序条例》的规定，以及我们加强法制政府建设的意见，和推进依法治国的要求，谈一下如何完善地方性法规和地方政府规章的问题。

准备给大家介绍三个方面的问题，先介绍地方性法规，再介绍地方政府规章，再介绍地方性法规和地方政府规章的完善这三个问题。

一、地方性法规相关问题（一）地方性法规的概念和依据先介绍第一个问题，介绍地方性法规。

先看一下地方性法规的概念和它的制定的依据。

我们知道，对什么是地方性法规，有两种理解。

一种理解狭义的地方性法规，所谓地方性法规，指的是省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会依照法定权限和程序制定的规范性文件。

当然这个规范性文件，它不是指的那个决议、决定，它是表现为条例、规定、办法、实施条例、实施办法等等，这样子的名称的这些规范性文件。

而且要符合这个《立法法》的有关规定，它的原则和程序。

所以说，一般来讲，这个狭义的地方性法规，指的是省一级和较大的市的人大及其常委会制定的这个被称为条例、规定、办法等等的这些规范性文件的总称。

这里的这个较大的市，根据《立法法》的规定就这么三类。

第一类，省、自治区人民政府所在地的市，省会，和自治区的首府；第二类，经济特区所在地的这些市，广东的深圳、珠海和汕头，以及福建的厦门；第三类，国务院分批批准的18个较大的市。

所以较大市分三类，一共目前是49个。

第二种对地方性法规的理解，广义的地方性法规。

广义的地方性法规，是指的省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会依照法定的权限和程序制定的叫条例、规定、办法，等等的这些规范性文件的这个地方性法规，还包括经济特区所在地的省、市的人大及其常委会依照法定的权限和程序制定的经济特区法规，以及自治州、自治县的人大依照法定权限和程序制定的自治条例和单行条例。

所以说，这个地方性法规它的广义的概念，就不仅仅限于这个省、自治区、直辖市和较大的市的人大制定的地方性法规；还包括那些民族自治地方制定的自治条例、单行条例；还包括那些经济特区根据全国人大及其常委会授权制定的经济特区法规。

本讲座，采用了狭义的地方性法规的概念。

我在这里讲的这个地方性法规，是指的那些省、自治区、直辖市以及这些较大的市，它们的人大及其常委会制定的这些条例、规定、办法，而不包括那些民族自治地方的自治条例、单行条例；也不包括经济特区法规。

我们制定这个地方性法规，它的依据是什么呢？根据1982年《宪法》的第100条：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。

最早规定省一级的人大常委会有权制定地方性法规的这个法律，是1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

1982年，我们制定了《宪法》。

1982年的同时，也对1979年的《地方组织法》进行了修改。

所以，1982年修改的《地方组织法》里面规定：省、自治区所在地的市和经过国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案。

所以，1982年修改的《地方组织法》实际上赋予了省会、自治区首府和经过国务院批准的较大的市的人大常委会，它们拟定地方性法规的草案，所以它有半个地方立法权。

有人认为，它有半个立法权。

1984年12月15号，国务院批准唐山等十三个市为“较大的市”，这些市的人大常委会就可以本市需要的地方性法规草案。

这样就使这些市，它和这个《地方组织法》的规定立法权把它一致起来。

现行的《地方组织法》，也是2004年修改以后的《地方组织法》第7条和第43条是这么规定的：省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。

第43条是这么规定的：省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后实施，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

《立法法》第63条规定：省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

较大的市的人大及其常委会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。

《地方法》还规定，较大的市是指的省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经过国务院批准的较大的市。

所以这个制定地方性法规，它的依据主要是我前面列的这些规定，即《宪法》、《地方组织法》和《立法法》。

（二）地方性法规在我国社会主义法律体系中的地位我们知道，前面我们介绍了地方性法规，它的概念和它的立法依据。

我们接下来看一下，地方性法规在我们社会主义法律体系当中的地位。

我们知道，我们在2010年，已经如期形成了中国特色社会主义法律体系。

这个体系以《宪法》为统帅，包括法律和行政法规和地方性法规，自治条例和单行条例等等。

这个法律体系，它包括《宪法》相关法，《民法》、《商法》、《刑法》、《经济法》、《行政法》、《社会法》《诉讼及非诉讼程序法》。

在这个法律体系当中，我们这个地方性法规是我们法律体系的重要的组成部分。

我们知道，我们这个法律体系可以分为国家这个层面和地方这个层面。

法律体系是一个和谐统一的整体。

我们法律体系它是分层次的。

其中，宪法是核心，法律是主干，行政法规和地方性法规它是重要组成部分。

我们这个中国特色社会主义法律体系的形成，不仅包括国家这个层面的法律齐备，也包括我们这个地方性法规和自治条例、单行条例它们的齐备。

所以，在这个中国特色的社会主义法律体系当中，这个地方性法规具有重要的作用，它是我们社会主义法律体系当中的重要的组成部分，它是不可缺少的有机体。

（三）地方性法规的立法权限与分类我们这个地方性法规它的立法权限，根据《立法法》的规定，就地方性法规可以就下列事项作出规定：第一，为了执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。

第二，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

另外，除了《立法法》第八条的规定的事项以外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市，根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。

我们根据这个《立法法》的这条规定，我们可以得出我们地方性法规大致的分类。

第一，地方性法规在可以分为执行性的地方性法规。

所谓执行性的地方性法规，为了执行法律、行政法规的规定，根据本行政区域的具体情况而制定的地方性法规。

制定地方性法规它的目的主要是为了实施这个上位法，包括《宪法》、法律、行政法规，而且它根据本行政区域的实际情况。

比如说，我们在2006年我们制定了这个《各级人大常委会监督法》。

为了实施这个《各级人大常委会监督法》，我们有立法权的地方人大常委会，我们制定了实施监督法的条例或者是办法。

这就属于执行性的地方性法规。

地方性法规的第二类，自主性的地方性法规。

什么叫做自主性的地方性法规？对那些属于地方性的事务的事项，国家一般不对该事项专门立法，而要由地方根据实际需要来制定的地方性法规。

比如说，2000年北京市十一届人大常委会审议通过的《中关村科技园区条例》。

因为中关村科技园，它主要是北京的一个科技开发区。

国家又没有专门对这个科技开发区制定法律。

所以当时，北京市人大常委会制定了这个中关村科技园区，这个条例就属于自主性的地方性法规。

地方性法规第三类，叫做先行性的地方性法规。

什么叫先行性的法规呢？指的是不属于国家专属立法权的事项，对该事项国家尚未制定法律或者是行政法规，地方根据具体情况和实际需要，先于国家制定了地方性法规。

这里要注意两个问题，第一，什么叫做国家专属立法权？我们知道，《立法法》第八条专门规定了属于全国人大及其常委会制定的法律所保留的事项，包括相对保留和绝对保留。

相对保留，各级人大、政府、法院和检察院的产生、组织和职权；民族区域自治、特别行政区、基层群众自治制度；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度及财税、海关、金融和外贸基本制度；诉讼和仲裁制度，必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。

属于这7类的事项，属于全国人大及其常委会通过制定法律来保留的事项，而且是相对保留。

绝对保留，在任何情况下都必须由全大人大及其常委会制定法律，不能由国务院制定行政法规，也不能由地方来制定地方性法规。

犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的处罚和强制措施，以及司法制度。

这三项内容，属于法律绝对保留。

这个《立法法》第八条实际上就规定了，国家专属立法的权限。

对这些国家专属立法范围内的这些事务，不能由省一级和较大市的人大及其常委会制定先行性的地方性法规。

比如说，有一些地方先于国家的法律和行政法规，制定了地方性法规，根据《立法法》的规定。

比如说，2009年，广州市人大常委修改通过的《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》。

一个先行性的地方性法规。

因为我们国家还没有制定一个关于地方人大常委会讨论决定重大事项的一个法律，或者说其他方面的一些规定。

所以，地方人大常委会先于国家的法律制定的这个地方性法规，叫做先行性的地方性法规。

地方性法规，在我们建立中国特色社会主义法律体系的进程中，对我们维护法制的统一和尊严过程中，对于促进国家的立法在本区域内遵守和执行方面，在为国家立法的完善积累经验方面，都发挥了重要的作用。

我们国家现在有将近8000多部地方性法规，它们一方面促进了国家法制的统一，促进了社会主义法律体系的建立。

同时，也保证了国家的立法在本行政区域内得到了遵守和执行。

另外，地方性法规它的先行先试，为国家立法积累了经验，为国家制定相关的法律创造了条件，进行了探索。

所以，地方性法规在我们国家法制建设当中，起到了非常重要的作用。

（四）制定地方性法规应遵循的原则制定地方性法规，应当遵循一些基本的原则，这些原则分为一般的原则和特有的原则。

一般的原则，《立法法》规定的，依法立法、民主立法和科学立法。

所谓依法立法，指的行政机关，指的这个地方人大及其常委会这个制定这个地方性法规要遵守法定的权限和程序，要维护国家的法制的统一和尊严。