社区治理中政府的角色定位

社区治理中政府的角色定位[摘要]如何构建适应城市经济、政治、文化发展需要的和谐社区治理新模式，已经成为一项亟待解决的重要课题。

政府作为社区治理的一个重要主体，如何确定其职责、明确其应扮演的角色，是一个现实的重要问题。

本文从政府成为社区治理关键因素的客观原因、政府在社区治理中存在的问题，以及如何扮演好自己的角色出发，通过克服自身的越位与缺位，如何正确归位，使政府在社区管理中真正实现“有所为，有所不为”的和谐治理。

[关键词]社区；社区治理；政府角色社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。

社区治理是指以社区地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。

社区治理的目标是追求以居民自治为主的治理模式，然而在我国现在所处的形式下，我们仍应倡导以政府主导为主，居民自治为辅的治理模式逐渐向自治的模式转变。

对此，本文从分析我国城市社区治理模式人手，阐述政府在治理中的重要性及其客观原因，在治理中所存在的问题，以及政府应该如何调整自己的角色，并对构建和谐社区治理模式提出前景性选择。

一、政府在和谐社区治理中的重要性及其存在的客观原因治理理论强调治理的多中心，除了政府之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。

在中国的特定环境下，外在因素和内在因素决定了政府应成为各治理主体中的关键因素，发挥其在治理中的重要作用。

(一)外在因素1、传统的计划经济体制影响深远中国有几千年的集权传统，在以往的政治体系中，中央政府一直处于权利的中心，国家控制社会是天经地义的。

建国后，我国确立了以国家与社会、政府与公民一元从属为核心的计划体制，公民和社会失去了自身独立行为的领域。

当前我国政府仍然充当着经济建设主体和投资主体的角色，在实践中造成了政企不分、忽视社会公共事业发展、发展失衡等问题。

长期以来，我国政府对社会采取集中化的管理体制。

这种政府与社会高度合一的管理模式使社会缺乏自我管理和自我发展能力，最终影响社会协调、快速和健康的发展。

2、单位制度根深蒂固所谓单位制度，是指自1949年中华人民共和国成立以来为了管理公有体制内人员而设立的组织形式。

中国的单位制度具有政治、经济和社会三位一体的功能。

在与政府的关系上，所有的单位都缺乏独立性和自主权。

近30年来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，单位成为独立的法人，其复合职能弱化了，员工与单位的关系及单位与社区的关系发生了很大的变化。

但应该看到，在国有经济单位及行政事业单位，体制的转轨并不彻底，影响社区治理的原因仍然是根深蒂固的“单位制”。

这也是决定政府主导地位的重要原因。

3、公民社会发育不完善改革开放以来，我国的公民社会建设尽管取得了很大的成就，但仍处在刚刚发展的阶段。

公民社会发育不成熟、不完善，主要体现在：社会力量薄弱、社会力量分化；公民社会的主体发育不良；制度安排上存在严重的缺失。

中国正在自上而下的社区治理是公民社会滋生繁殖的土壤，但它存在的种种缺陷决定了公民社会在现代社区治理中还不能独挡一面。

(二)内在因素政府自身的因素决定其主导地位。

在当今社区治理多元化的背景下，各个治理主体的地位并不是平等的，政府依然占据着很大的优势，居于主导地位。

我国的城市管理主要集中在市区二级政府，政府承担了几乎90％以上的社会管理工作。

而且，其他社会行为主体在作为公共事务治理参与者的同时，还保留着作为普通社会主体的角色，仍然要接受政府的管理；更重要的是，无论自主权利的形成，还是社会秩序的供给和维护，政府都起到难以替代的作用；一些核心公共物品的生产仍由政府主导，即使一些公共物品可以由其他社会行为主体具体提供，但政府对社会仍负有最终的责任。

二、现阶段政府在社区治理存在的主要问题自20世纪90年代我国推行社区建设与社医治理后，社区治理的效果并不理想，政府仍然在其中扮演着重要角色。

在体制转轨的过程中政府主导既是自上而下强有力的动力，也造成了角色的扮演和职能行驶过程中存在着越位、缺位和错位等诸多问题。

1、政府角色与职能的越位政府角色与职能的越位是指政府在行政过程中超越了其本来的职能与权限，即超职责地行政。

在既定的技术条件下，政府的能力是有限的，无论是在深度或广度上，政府已经很难满足公众日益增长的、各式各样的公共需求。

如同经济和政治领域一样，我国社医工作从总体上看属于“政府主导型”模式。

政府和企事业单位统包统揽了许多不该管或管不好的社会管理与社会服务，既背负了沉重的经济成本、社会成本、道德成本和机会成本，又忽略了许多本不应该由政府关注、指导与管理的社会事务。

在社区治理的实践中，政府越位的问题主要表现在三个方面：一是“政社不分”，政府包揽了过多的应由非政府社会组织所承担的职能。

在社区建设中，政府对社会事务的管理和推动具有义不容辞的责任，但这并不等于说要由政府部门直接从事那些事务性工作。

然而，当前政府部门却包揽了许多这样的工作，如直接组织和承办了社区内的文化活动、公益性慈善活动、科普活动等。

二是习惯于计划经济时代的做法，将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。

许多地方政府把对居委会的指导变成领导，直接任命居委会的有关工作人员，直接管理居委会的日常活动。

三是政府在财政上过度投入。

如社区服务中心的大多数工作人员应当以合同的方式，聘任各类社会人员，而现实情况却多为在编的事业性单位职工，造成了政府有限财力的过度性投入。

2、政府角色与职能的缺住所谓政府角色的“缺位”，是指政府在行政过程中，未能扮演好自己应有的管理者角色，未能履行好自己应尽的职责。

在社区建设和社区发展的实践中，政府的这种“缺位”现象也十分常见。

主要表现在三个方面：一是治理理论要求政府在社会领域内的重要角色和职责在于培育及指导和监督非政府的中介服务机构及专业化的社会工作机构等第三部门社会组织，但政府在行政实践中却未能扮演好自己的管理者角色，未能行使好自己应尽的职责，对社区多元化主体的培育还不到位。

二是大多数的基层政府及官员尚不习惯或不善于对社区居民的自治性组织提供政策上的指导和帮助，从而限制了这些组织的发展与壮大。

三是政府缺乏对介入社区发展的非政府专业性团体或社会工作机构的”资助性投入”财政预算，最多仅是一些数量微弱的临时性投入。

不仅数量少，而且投入的任意性很大，缺乏制度性机制的规范与约柬。

3、政府行政方式单一社区治理在治理理论中体现出的主体关系，不再是政府组织与其他组织单纯的管理和被管理关系，而是通过建立合作的关系来实现社区治理的公共目标。

然而，目前我国社区管理手段仍以强制性的行政方式为主。

政府及其派出机构对社区公共事务实行单一向度的垄断性和强制性管理，政府通过对社区组织与社区资源的控制来达到治理的目的，而对于作为管理对象的社区来说，主要是接受和服从。

4、政府政策制定滞后目前，我国在社区管理方面最新的法律、法规是1989年颁布的《中华人民共和国居民委员会组织法》。

经过了18年的发展，我国社区管理环境发生了巨大的变化，社区结构也与以往不同，居民自治愿望越来越强烈，社区内中介组织风起云涌。

无疑这部18年前颁布的法律、法规制约了社区发展方向，存在很多的盲点，急需修改以适应当今社区发展的需要。

例如，在社区工作者队伍建设中，由于缺乏明确的法律、法规作为依据，各地只得自行摸索，而且在发展社区工作者队伍时还受到了旧的法规约束，很难迈出更大的步子。

三、政府在牡区治理中的角色归位及实现路径1、通过分析现阶段政府在社区治理中存在的主要问题，我认为政府在社区治理中应扮演为如下角色，做到角色归位。

(1)组织协调者社区管理是一项复杂的社会系统工程，牵动着政府、社会各个环节的利益关系。

政府应通过对各个业务部门的管理，指导各业务部门，从不同的侧面参与、支持来促进社区建设。

如将总体规划分解到民政、教育、文化等各有关部门，并指导它们依据总体规划制定社区服务、教育发展、依法治区等具体规划，把社区建设真正落实到基层，傲到条条有人抓，块块有人管。

(2)财力支撑者政府是国家公共资源的主要拥有者和调配者，社区建设和发展在物质和资金方面都需要政府的大力支持。

特别是由政府主导社区发展的国家，社区建设和发展的大部分经费都来自国家的财政拨款。

政府应大力倡导加快社区建设和发展，对加大社区物力和资金上的投入在政策上应做出相关的规定和措施。

运用国家财政资金投入社区建设，可以不断提高社区硬件建设水平，改善社区环境，促进社区的稳定发展。

(3)参与动员者在社区治理中，政府应在动员社区居民参与社区事务管理方面起到重要的引导和推动作用。

居民参与的热情是社区建设和发展的根本动力，政府应加大对社区非政府非营利组织培育的力度，完善各种居民参与渠道，提高居民对社区管理的参与意识和参与率。

(4)宏观规划的制定者杜区经济政治文化的有序运行，离不开正确的宏观规划，社区资源的合理开发和配置，也离不开科学的规划。

这些规划必须由社区行政机构制定，其有政府才能站在全局的高度，从整体和长远的角度来制定社区发展战略，统筹考虑，综合安排，有效地发挥社区资源的整体效益，指导社区制定实现目标的措施和方法。

(5)法律规范引导者政府可以运用行政、经济、教育、法律等手段，对社区中的各种组织行为和个体行为进行规范引导，使社区管理和建设能有序稳定地向前发展。

同时，政府还应该结合当前社区治理的新形势，合理制定社区管理的法律法规，使社区发展做到”有法可依”，通过法制引导社区依法建立社区自治组织，指导社区依法制定自治规章制度，并依法履行自治组织的职能，使社区管理步人法制化、规范化的轨道。

(6)中介组织培养者政府应积极培育自愿者协会、互助群体、专业社会工作机构等社会组织，以完善政府的行政职能，切实推进社区发展。

政府对于中介组织的培育和扶持应有步骤的进行。

从最初的资金投入，通过一步步的发展，最终使中介组织成为主要依靠社会上各种力量广泛参与的组织机构。

2、政府角色归位的实现路径就我国当前的国情而言，政府在社区治理中的重要地位是不可或缺、无可替代的，但同时其能力作用也是有限的。

政府在社区治理中要做到角色归位，应从以下几个方面来进行改革。

(1)按照”政社分开”的原则要求，改革旧的行政体制与机制，转变政府的职能，剥离那些原本属于非政府社会组织应具备的社会职能，恢复政府作为社区发展中的组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者应有的角色。

(2)确保社区规划的科学性，其中包括规划的战略性、全面性和前瞻性。

科学使社区规划减少社区发展进程中的盲目性，使社区能按照既定的目标发展，从而降低社会发展成本。

(3)完善法制，明确政府与社区各组织的地位，进一步明确社区组织的自治性的内涵和外延以及政府的职责范围，从而使社区自治与政府行政管理有个合理的明确边界。