双轨制：让历史照亮未来

双轨制：让历史照亮未来

2012-10-30

摘要：双轨制仍然是当前中国经济的最大特征之一。本文回顾双轨制的诞生和演进历史，阐述了双轨制在当前若干经济社会问题中的表现和相应的原因。双轨制的普遍存在表明我国目前建立的社会主义市场经济体系尚不完善。开弓没有回头箭，自满不前绝无出路。必须坚定决心，将改革推向深入。

我们认为，当前中国经济发展的阶段可以从多个角度进行划分。比如，从传统的结构主义的观点来看，当前处于工业化中后期；从人口迁移的角度来看，当前处于城市化加速推进的阶段；从制度演进的角度来看，当前仍然处于计划与市场“双轨并行”的阶段。在所有这些分类中，双轨制可能是最为重要的一种分类。一方面，对这种分类的重视回应了当前改革的重点。在改革开放进入第三十三个年头的时候，在经济低位运行的时期，以“顶层设计”为代表的制度变革再一次成为整体经济社会改革的焦点；另一方面，双轨制分类与其他分类存在千丝万缕的联系，双轨制的并轨进度影响和制约着工业化和城市化发展的进程，也是工业化、城市化发展过程中许多问题产生的体制基础。本文回顾双轨制的诞生和演进历史，阐述双轨制衍变过程中产生的问题以及双轨制与当前社会经济经验事实的关系。以史为鉴，可以知兴替。对双轨制历史的回顾，可以为未来改革提供指引。

一、双轨制的内涵及由来

通常人们谈及双轨制，往往直接将其与“价格双轨制”划等号。在这个体制下，同一商品存在计划内与计划外价格之分。由于计划经济体制内存在严重的隐性通货膨胀，通过降低市场价格，提高计划内价格，逐步实现两个价格的统一。

应当说，着眼于价格的双轨制是这个概念的一个最主要组成部分，但并不是全部。作为双轨制的提出者之一的华生指出，“实际上价格双轨制仅仅是一个标志，双轨制的过渡是跟中国这种双重体制并存这种转换是互相适应的现象”，“双轨制实际是我们国家双重体制过渡的一种表现形式”。华生的这段话表明，所谓的双轨制实际上是“计划体制”与“市场体制”并存的一种经济社会形态；所谓的双轨并轨，实际上是通过增量改革，使得计划经济逐步减小，市场经济逐步扩张，最终全面完成计划经济向现代市场经济过度的这样一个过程。显然，应该从更广阔的视角去理解双轨制的概念。现代市场经济中不但有价格，有供求，有竞争，而且有上述市场机制充分发挥作用的制度基础。倘若仅仅将双轨并轨理解成为价格、供求和竞争，只是做到了市场经济的表，而没有做到市场经济的里，改革就存在半途而废的可能性。这也是为什么从2000年以来，建设“法治基础之上的市场经济”越发重要的原因。另外，双轨制、逐步并轨的概念后来不仅作为“增量改革”具体办法，也成为了一系列重要政策措施的重要指导思想。

回溯历史我们看到，双轨并行最初并非单指价格双轨制。1984年的十二届三中全会中，邓小平同志首次提出了“有计划的商品经济”的概念，这个概念突破了计划经济为主，市场调节为辅的框架，是思想上的重大飞跃。顺着这个思路，在有关部门的新闻媒体的组织下，1984年9月，一批中青年经济学者在浙江莫干山召开了著名的“莫干山会议”，讨论经济体制改革的相关问题。当时与会者分为7大小组，分别讨论价格、财政、金融等7个议题，价格改革只是其中的一

个。双轨制以价格双轨制作为核心概念，并且为中央采纳成为改革先导主要是当时的中央财政形势和城市经济体制改革有关。1983年的《政府工作报告》指出，“目前国家负担的农产品价格补贴和其他补贴已经达到三百二十亿元，如不采取措施今后还会大幅度增加，这是国家财力无法承担的，因此必须加以控制。”1984年的《政府工作报告》再次提出，应当清醒地看到，当前我们还存在不少困难。经济效益虽开始有所提高，但仍不理想。至关重要的是经济关系没有很好理顺，特别是价格体系不合理，而短期内又不具备全面改革的条件，这对整个经济的良性循环影响极大，国家财政补贴负担很重，中央财政相当困难。”通过理顺价格关系，有利于“对企业经营管理和经济效益的正确评价”，有助于“商品生产和商品交换的发展”。此外，从1985年开始，城市经济体制改革逐步展开。企业自主权的扩大需要有价格体系作为配套，否则僵硬的价格体系无法真正提高企业的生产积极性。从这个角度来讲，价格双轨制成为了改革的主要抓手。同时，由于价格改革牵一发而动全身，涉及国家、企业和居民的切身利益，因此产生了至关重要的影响。

二、双轨制在当前不同经济社会领域的表现

华生指出，“价格双轨制过渡时期并不长，从1985年到1993年前后。”1993年的《政府工作报告》指出，“双轨制”范围显著缩小。总体来说，目前由市场决定价格的比重，已经由五年前的百分之五十左右扩大到百分之八十左右。这似乎是在表明，双轨制或者其主要内容“价格双轨制”作为历史概念，已经完成了其历史使命。但历史总是在曲折中前进。在当前经济下行过程中，越来越多相互矛盾的结构性问题日益凸显。细致的分析表明，计划因素与市场因素并行的格局并没有完全消失，在许多方面还有比较重要的体现，成为定性当前中国经济的关键词之一。

1.资源性产品价格双轨制

价格双轨制未能完成的主要证据之一，是未能完成油、电、水、气等基础资源价格并轨的扫尾工作。时至今日，上述基础生产要素的价格仍有国家发改委规定或者国家发改委会同有关部门联合制定，而未能形成富有弹性的市场定价机制。此外，一部分资源产品，如煤炭，终端产品价格虽然遵循市场定价，但资源税却大幅低于国际平均水平，从而也在事实上形成原材料与终端产品的价格双轨制。

现行定价机制的实施固然有助于在短期内抑制通胀，但其一未能充分反映出上述资源的稀缺性，与我国资源供应瓶颈日渐突出的现实不相协调，不可持续；其二扭曲了价格信号，落后产能大量存在，降低了资源配置效率。这突出地体现在电力生产方面。计划电与市场煤的矛盾使得国家每年需要付出数百亿元的补贴，而电力生产和供应行业是国民经济中职工工资最高的行业之一。另一方面，低电价又成为高耗能产业逆势发展推波助澜。据国家发改委统计，2010年，我国工业电价平均为每千瓦时0.58元。同期美国、日本等26个国家和地区平均约为每千瓦时0.120美元，我国工业电价约为上述国家平均值的75.5%处于中等偏下水平。根据比较优势理论，如果要素价格无法合理体现，成本压力无法顺利传导，势必阻碍我国工业结构的调整升级，最终造成巨大的动态效率损失。

需要指出的是，与普遍的认识相反，生产资料价格体系的改革是与消费品价格改革同时提出的。1985年《政府工作报告》是1979年以来第一份明确提出进行价格改革的《政府工作报告》。在提出调整粮食价格、铁路运输价格、形成优劣产品差价的同时，《报告》指出要“对原材料、燃料等重要生产资料，计划分配部分的价格基本不动，按规定企业自销的部分，实行市场调节，推动生产资料进入市场”。1986年的《政府工作报告》援引“七五”计划的内容指出，“七五”期间，价格改革的重点是有计划、有步骤地解决能源、原材料等生产资料计划价格偏低的问题，使计划价格和市场价格这两种价格的水平逐步趋于接近。以上论述表明，生产资料和关键要素价格的改革从一开始就是整个改革的重中之重，生产资料与生活资料之间并不存在严重的偏颇。

油、电、水、气价格改革之所以滞后，之所以艰难，原因是多方面的。既有技术层面的因素，也有体制机制方面的因素。林伯强认为，每次改革，政府都必须充分考虑所有的经济、社会、政治风险，才会确定改革和改革幅度。所以“大多还是属于被动的渐进性改革，因为都是出现问题才去改，或者矛盾积累过多，或者已经到不改革不行了。即使改革，常常是幅度尽量小或者比预期小。”林伯强的观点一针见血地指出了经济决策的复杂性以及改革本身的复杂性。同时，这也表明：理论设计和实际操作之间往往存在巨大的鸿沟。理论设计可以辩证分析，一蹴而就，而现实的推进却只能按部就班，步步为营。中国的经济改革经常伴随着“过快”和“过慢”的争论。解决这一争论的关键在于采取一种辩证和务实的态度——既要看到双轨制的不足，从思想上、行动上强调深化改革的必要性，同时也要看到政策超调带来的负面冲击，找准时机，有所作为。

2.利率双轨制

双轨制在金融领域的典型体现是利率双轨制。在金融“二元主义”中，国有正规金融部门和民间非正规金融部门并行。国有企业贷款享受优惠利率，部分企业大量流动资金闲置账面；民营企业特别是民营中小企业贷款困难。IFC的一项报告显示，中小企业的贷款成功率为77%，显著低于大型企业88%的水平。而中国人民银行温州支行的调查显示，2012年5月，温州民间拆借利率接近21.5%，高出基准利率3倍以上。在正规部门无法提供足够信贷的前提下，影子银行大量衍生。据中金公司、央行和银监会估计，截至2011年中期我国民间融资规模总量约为3-5万亿元之间。

以利率双轨制为主要特征的金融双轨制的产生主要是因为中小金融机构特别是民间金融机构供给不足，而这一现象在我国的产生和延续又有着很强的体制背景。在计划经济体制下，国家为了实施赶超战略，大力发展能源、钢铁、汽车等不具有比较优势的重化工业。国家通过财政税收进行资金强制集中，并不需要建立独立的银行体系，毋宁说中小金融机构。改革开放之后，我国逐步进行金融体制改革。1984年先后建立了四大国有商业银行，1994年又建立了三家国有政策性银行。但由于国有企业没有完成体制机制转换，国有企业承担的战略性、政策性负担尚未取消，国有企业竞争力弱、亏损严重的现象普遍存在。单纯的“拨改贷”很难发挥作用，“三角债”大量衍生，企业运转仍然需要商业银行甚至中央银行的贷款和再贷款进行维持。在这种情况下，发展中小金融机构的必要性也不迫切。上世纪90年代中期以后，中小金融机构、特别是以农村信用社和城市信用社为代表的中小型金融机构经营业绩较差，不良贷款率甚至高于国

有商业银行，隐藏了较大的金融风险，城乡信用社、城市合作银行、农村合作基金会、信托公司组织机构被大量整顿、撤并，这既消除了金融风险，也在客观上限制了中小金融机构的服务能力和发展能力。2003年以来的十年是我国经济发展最为迅速的十年。最初国家金融改革的重点在于国有大中型银行的改组上市，直到2004年8月亚太经合组织第八届中小企业部长会议在上海成功举行，自此开始中国政府才通过立法和颁布相关政策的措施，将中小企业发展、融资问题提上日程。从《政府工作报告》的内容来看，2005年至2009年只是简单提及加强中小企业信贷服务，2010年首次提出了“加强对中小企业的金融支持”的具体措施。同年，银监会提出2010年中小企业贷款“两个不低于”的数量标准，至此我国银行体系中中小企业贷款余额才出现较快增长。截至2011年上半年，我国中小企业银行贷款余额约占全部贷款余额的60%左右，但与中小企业占全部企业总量的99%仍有一定差距。中小企业融资难问题，充分体现出我国多层次金融体系尚未建立。

3.城乡基本公共服务双轨制

以人为本、关注民生是科学发展观的重要内容，也是本届政府主要的执政亮点之一。2007年至2010年，政府对民生领域的投入由14560亿元增长至28862亿元。在持续高投入的带动下，我国在就业、医疗、教育、住房保障等领域的基本公共服务制度体系已经基本建成。但受多方面基础条件的影响，特别是体制、机制因素的影响，民生方面的挑战依然存在。其中，城乡二元结构导致的城乡基本公共服务双轨制是一个突出问题。

城乡基本公共服务双轨制的表现是多方面的。在教育领域，农村义务教育阶段教育条件较差，相当一批地区的师资力量不足、教学资源较差。在卫生领域，在卫生资源数量、卫生基础设施方面远远落后于城市。在社会保障方面，农村社会保障体系仍不完善。2011年新农合住院报销比例为60%，大幅低于北京等中心城市报销比例。“新型农村养老保险”尚未实现全覆盖。与此同时，随着流动人口规模扩张。农民工长期被排斥在城市公共体系之外。如农民工子女尚未纳入流入地公办义务教育体系，农民工子弟学校缺乏办学条件；农民工无法享受平等的公共卫生服务，子女计划免疫接种率较低。农民工参与城镇养老、医疗保险参保率低。

导致城乡公共服务双轨制的原因是多方面的。一是经济方面的，城乡投入差别较大。2005年全国社会福利支出中，政府资金投入到城镇的占21.82%，而投入农村的仅占5.26%。二是体制机制方面的。首先是分税制改革的遗留问题。1994年开始实施的分税制改革区分了财权，但对事权的划分是模糊的。部分应由中央政府承担的社保支出实际由地方政府保障，这种“中央请客，地方买单”的体制造成民生投入不足。以GDP为中心的考核制度也导致地方政府偏重通过固定资产投资拉动城市经济，对民生投资，特别是农村民生投资缺乏动力。这使得农村地区居民难以享受到相应的基本公共服务。其次是户籍制度。我国是世界上少数实施户籍管理制度的国家。建立户籍制度的初衷在于缓解城市就业压力，但一项制度的发展自然衍生出相应的配合制度，随后财政转移支付制度也建立在户籍制度之上。随着户籍制度附加的福利因素更加浓重，户籍制度的改革也愈加困难。这就使得城市与乡村的公共服务供应水平区别开来，而且越来越大。在农村剩余劳动力从第一产业向二三产业转移的过程中，大量农民工人进城，但社保

却未进城，从而在事实上形成和恶化了基本公共服务双轨并行的局面。这一问题远未得到根治。而无法解决这一问题，就可能导致严重的城市病，就无法真正启动城市化这一扩大内需的真正动力。

4.双轨制在其他领域的表现

以上我们分析了双轨制在基础资源价格、金融和社会保障三大领域的表现。显然，在转轨过程的特殊阶段，双轨制在我国经济社会中的体现远不限于这几种。比如，收入分配的双轨制（按劳分配与非经济因素参与分配）、劳动力市场的双轨制（市场任命与国有企业经理人行政任命）乃至经济改革与政治改革不配套进度不协调等。双轨制的广泛存在充分反映出当前的市场经济体制是不完善的，甚至仍然处于比较初级的阶段。进一步地，即使适应社会主义市场经济体制的若干正式制度框架已经基本确立，但非正式制度，如商业文化，其建立和改变绝非一夕之功，或许需要更长时间。因此尽管那种全面否定当前改革成就的观点无疑是极其错误的，但继续深化改革的必要性毋庸置疑。

同时，辩证地看，讨论双轨制问题的本质在于探讨政府和市场的界限问题。这一问题目前在全世界范围内也没有现成的答案可循。从这个意义上说，双轨制还将长期存在，由于双轨体制摩擦导致的扭曲与非效率也将长期存在。深入推进市场化，完善社会主义市场经济体制，建立法治基础之上的市场经济的道路依旧任重而道远。

三、结论

今年是改革开放的第三十三个年头，恰逢党的十八大召开。三十年前，我们确立了解放思想、实事求是的思想路线，开启了改革开放的伟大进程；二十年前，我们制定了建立社会市场经济的总体目标，并在财政、金融、价格、外对外贸易、国企建设等方面进行了全方位的改革，建立了社会主义市场经济体制的基本框架；新世纪的十年，我们在深化基本体制改革的基础上，在社会保障、农业发展、环境保护等方面下大气力，取得了科学发展的新的成就。事实雄辩地证明，党和国家制定的改革开放的总体路线、方针、政策是坚定、务实、正确而有效的。但是，无论是“八个指头还是两个指头”，还是“九个指头和一个指头”，我们仍然必须清醒地认识到，双轨制的普遍存在表明我们建立的市场经济体制并不完善。我国仍然是世界上最大的发展中国家，仍然处于社会主义初级阶段，许多人均经济指标与世界先进水平还有较大差距。改革发展是大势所趋，回避退却绝无出路。本世纪头二十年是我国经济社会建设的重要机遇期。只要我们坚定改革决心不动摇，求真务实地将改革推向深入，必将有力地推进中华民族的伟大复兴。