财政分权_地方政府竞争与土地财政
关于财政分权利弊的理论分析
关于财政分权利弊的理论分析引言财政分权是指政府财政权力在地方政府和中央政府之间的分配关系。
财政分权可以带来很多好处，比如提高政府部门之间的协调和竞争性、更好地满足地方需要等。
然而，财政分权也可以带来一些负面影响，比如创造财政赤字、不公平分配等。
本文将对财政分权的利弊进行理论分析，旨在探究财政分权的矛盾性以及如何才能更好地实现财政分权。
财政分权的好处提高政府部门之间的协调和竞争性在财政分权的框架下，不同的政府部门可以更加积极地竞争和协调合作。
地方政府可以通过更好地管理地方财政资源，提高地方经济活力和竞争力。
中央政府也可以通过推动全国范围内的投资和发展计划来支持地方经济。
财政分权有助于促进中央和地方之间的“和谐发展”，同时也可以最大程度地提高政府的效率和效益。
更好地满足地方需要财政分权的一个显著好处是可以更好地满足地方的特殊需要。
地方政府了解本地区的实际情况和需要，可以更加有效地根据地方实情制定财政政策。
例如，开展城市重点工程、扶持地方营商环境等。
这可以促进地方经济的发展，并且满足了地方居民的实际需求。
财政分权的负面影响创造财政赤字财政分权给地方政府带来了更多的财政自主权。
然而，这种财政自主权也可能导致地方政府过度依赖其自身的财政资源。
当地方财政收入不足以支持地方政府的支出时，就会出现财政赤字。
这种情况在一些地区已经发生，不仅损害了地方居民的利益，也使得经济发展遭到破坏。
不公平分配贡献最大的地方不一定获得最多的收益，这是财政分权中一个常见的问题。
由于财政分权涉及到地方政府和中央政府之间的权力和资源分配问题，如果分配不合理，则可能导致政治不稳定和社会不公平。
例如，高发展的地区可以得到更多的投资，波及弱势地区的经济发展遭到破坏。
在这种情况下，公共服务的提供受到威胁，并对经济和社会的发展造成负面影响。
如何更好地实现财政分权财政分权自带一些矛盾性，如何做到既能保证财政分权的效果，又可以减少其负面影响，是一个值得深入探讨的问题。
财政分权与地方政府行为的关系研究
财政分权与地方政府行为的关系研究财政分权与地方政府行为的关系研究随着中国改革开放的不断深入，财政分权成为了一个备受关注的话题。
财政分权是指中央政府将一定的财政权力下放到地方政府，使地方政府能够更好地管理和运用财政资源。
财政分权的实施对于地方政府的行为产生了深远的影响，本文将从理论和实践两个方面探讨财政分权与地方政府行为的关系。
一、理论探讨1. 财政分权的理论基础财政分权的理论基础主要来自于公共选择理论和新制度经济学。
公共选择理论认为，政府官员会追求自身利益，因此中央政府将权力下放到地方政府，可以使地方政府更好地了解本地区的情况，更好地满足本地区的需求，并且可以减少中央政府的腐败问题。
新制度经济学则认为，财政分权可以促进市场化改革，使地方政府更好地适应市场经济的需要。
2. 财政分权对地方政府行为的影响财政分权对地方政府行为的影响主要体现在以下几个方面：（1）促进地方经济发展。
财政分权可以使地方政府更好地掌握本地区的经济发展情况，更好地制定适合本地区的经济发展战略，从而促进本地区的经济发展。
（2）增强地方政府的责任感。
财政分权可以使地方政府更加负责任，因为地方政府必须自行承担本地区的经济发展和社会建设所需的资金。
（3）加强地方政府之间的竞争。
财政分权可以使各地方政府之间形成竞争关系，从而促进各地方政府之间的创新和发展。
二、实践探讨1. 财政分权的实践历程1980年代初期，中国开始实行财政分权制度。
在实践过程中，中国先后出台了一系列法规和制度文件，如《中华人民共和国地方财政条例》、《中华人民共和国国有资产法》等，以规范和完善财政分权制度。
2. 财政分权对地方政府行为的实践影响财政分权对地方政府行为产生了深远的影响，主要表现在以下几个方面：（1）促进地方经济发展。
财政分权使得地方政府更加注重本地区的经济发展，从而提高了本地区的经济水平。
（2）增强地方政府的责任感。
由于财政分权制度要求地方政府自行承担本地区经济发展所需资金，因此地方政府更加注重本地区的利益。
地方政府与财政分权
地方政府与财政分权财政分权是一种理论上的经济政策，其基本概念是把中央政府和地方政府之间的财政权力分开，使地方政府有能力自主地决定财政预算，并保证其财政收支平衡。
然而，财政分权实践过程中还存在一些问题，特别是与地方政府的关系。
在这篇文章中，我们将探讨地方政府和财政分权的关系，并分析其中的挑战和机遇。
在传统的中央集权体制下，地方政府经常面临经济、社会和环境方面的压力，因为中央政府往往会优先考虑国家利益而不是地方利益。
这种集中化的财政体制，导致中央政府控制着地方政府的全部财政权力，地方政府的预算和支出受到非常严格的限制。
这不仅限制了地方政府的发展，而且阻碍了地方政府在制定政策方面的自由。
财政分权的目的是解决这些问题，使地方政府在其辖区内能够自主地决策和管理财政预算。
但是，财政分权在实践中也面临一些挑战。
地方政府在主导地方经济发展方面有比中央政府更广泛的职责和优势，但是他们也容易用财政的自主权来服务于地区利益，而不是国家利益。
因此，地方政府在制定财政预算时必须遵守一些国家性规定，以确保他们的财政分权不会给国家带来不良影响。
财政分权不仅有挑战，也有机遇。
作为地方政府，他们对本地区的情况比中央政府更了解，因此，他们可以更好地制定符合当地情况的政策。
根据不同地区的特点，地方政府可以有所创新，并通过财政整合等方式，解决财政分权过程中出现的问题。
如果地方政府能够适应财政分权的新模式，他们将能够更好地服务于他们的选民，推动地方经济的发展，并更好地解决当地居民的问题。
然而，财政分权并不是一劳永逸的政策，需要不断地调整和改进。
一方面，地方政府需要更好地理解国家性财政政策和规定，另一方面，也需要国家政府给予更加明确的指导和支持。
在购买商品与服务时包括物价水平和质量差异等不同原因都会导致货币购买力的差异，这就产生了货币增值和货币贬值的情况。
这里所说的货币增值和货币贬值并不是通常意义下的货币汇率上升和下降，相反它是指在某一国家范围内物价水平上升或下降的情况，具有内在逻辑。
地方政府竞争、土地财政与固定资产投资
政策 进行博弈 的手段难 以维 系 ， 在 巨大的支 出压力下 ， 不 得不 选择通过 “ 经 营城 市” 这一手段来 扩大收入来源 ， 即有 第二财政
之 称 的“ 土地财政” 。 地方政府通过 “ 土地财 政” 收入 和支出层面的辗转腾挪 ， 作 为参 与经济运行 、 进行 区域 竞争 的重要手段 ， 有 力地促进 了 区
一Hale Waihona Puke 、研 究 背景 中国特色 社会 主义市场 经济的形成 ， 是“ 自上而下 ” 的由中 央政府 主导 的计划 经济 体制 向市场经济体制 的转轨过程 。 转轨 过程 中市场 主体 的培育不是 一朝一夕之功 。 作为市场发展过程 中的暂时形态 ， 地方 政府 成为重 要 的市 场 主体 ， 深入地 参 与了 我 国经济 的发展过程 ， 并推动 了经济的发展 。我 国三十多年来 的经济增 长奇迹 ， 也被认 为是 具有 中国特色 的政府推动型经济 增长模式 。地方政府对 经济 的深人参 与 ， 是 通过区域之 间的政 治、 经济 、 文化 竞争起 作用 的 ， 也 因此造 成 了重 要 的社 会 问题 ： 区域经济发展 的不 平衡 ， 亟待解决 、 不可持续 的土地 财政 。 区域不平衡 问题是我 国发展进程 中亟待解 决的重要 问题 。 东部沿海 省份处于 开放 前沿 ， 最早开始经济 改革承接 了大 幅海 外投 资 ， 经济增 长速度快 质量 高 ， 自发形 成 了相 对完善 的产业 体 系。而中西部地 区交通闭塞 、 经济初始 条件 较差 ， 远远落后 于 东部地 区的发展 。 区域不平 衡的形成具有 深刻 的制度 背景。改革开放初 ， 中 央政 府在增长 共识下 ， 为 提高经 济效率 ， 通 过“ 放权 让利 ” 提 高 地方政府 和企业 的积极 性 ， 承认了地方政府 和企业有 自己的个 体利益 ， 这有力 的松动 了僵硬 的“ 全 国一盘棋” 的计划体制 。但 是， 在改革推进 的过程 中 ， 地方政府 为了局部利益 ， 通过少 收税 多 收费 、 建立小 而全 的地 方产 业体系 等手段 ， 形 成 了事 实上 的 “ 经济 割据” ， 增 强了 区域间 的不平衡 ， 而中央政 府财 政能力 也 大 幅下 滑 ， 减 弱了中央政府通 过转移支付促进 区域均衡发展 的 能力 。 土地财政 问题是 出现在 １ ９ ９ ４年 “ 分税制 ” 改革后 的重要财 政 问题 。改革前 ， 地方政府 主要是通过对辖 区内的税收政策 与 中央政府博 弈 ，比如将正 常税 收收入转 化为非 税收入 留存地 方， 或对下辖 的“ 小 而全 ” 的企 业进行免税甚 至建立 区域壁 垒促 进其 发展 ， 从 而将财政收入转 化为企业利润 留存 地方 。中央政 府通 过“ 分税制 ” 改革 ， 建立 了权 责分 明的分权 体制 ， 中央正式 承认 合理 的地 方利益 ， 并 规范 了税收 征管 ， 地方 政府通 过税 收
财政分权对地方政府治理和经济增长的影响
财政分权对地方政府治理和经济增长的影响【摘要】财政分权是指中央政府将一部分财政权力下放到地方政府，这对地方政府的治理和经济增长产生深远影响。
财政分权调整了地方政府的权力结构，增强了地方政府的自治能力和责任意识。
财政分权改变了地方政府的财政管理方式，促进了地方财政独立和自主性，增强了地方政府的财政稳健性。
财政分权也影响了地方政府的公共服务供给和效率，使地方政府更加重视基础设施建设和社会福利保障。
财政分权对地方经济增长和发展起到推动作用，激发了地方政府的创新和发展动力。
财政分权影响了地方政府的监督和问责机制，提升了地方政府的透明度和责任感。
财政分权对地方政府治理和经济增长具有积极影响，但也需要进一步完善相关法律法规和监督机制，以确保财政分权能够发挥最大效益。
【关键词】财政分权、地方政府、治理、经济增长、权力结构、财政管理、公共服务、效率、经济发展、监督、问责机制、法律法规、监督机制、合理设计、积极作用。
1. 引言1.1 财政分权对地方政府治理和经济增长的影响财政分权是指中央政府将部分财政收入和支出权限下放给地方政府，以实现财政事权和支出责任的分担。
财政分权对地方政府治理和经济增长有着深远的影响。
财政分权对地方政府权力结构的调整具有重要影响。
通过财政分权，地方政府可以更灵活地制定和执行政策，增强地方政府的自治能力，有利于更加贴近基层、更具有针对性和灵活性的决策。
财政分权对地方政府财政管理产生影响。
地方政府可以根据地方实际情况进行财政支出调整，更好地满足地方公共服务需求，提高财政资源利用效率。
财政分权也会影响地方政府的公共服务供给及效率。
地方政府可以根据当地经济发展需求有针对性地提供公共服务，增强公共服务的覆盖范围和质量。
财政分权也会影响地方经济增长和发展。
地方政府在财政分权的框架下更有动力创新、拓展经济增长点，促进地方经济繁荣。
财政分权也会对地方政府的监督和问责机制产生影响。
财政分权可以透明地划分责权，增强政府监督和问责效果，推动地方政府更加规范、透明地运行。
财政分权、地方政府竞争和区域经济增长
竞争理论 ，他们 的理论为以后学者的进一步研究
奠定 了坚 实的理 论基 础 。
密 的 《 国富论》 中，但是 政府竞争这一概念
收稿 日期 ：２ １ －２２ ０ １１－０ 作者简介 ： 李 江 （９７ ） 男 ，湖南益 阳人 ，博士研究 生，主要从事 中国经济改革 与发展研究 。Ｅ ｍ ｉ ｅ１ ９ ６ ． ｏ １７ 一 ， － ａ ：ｂｎ ４ ＠１３ ｅｍ ｌ
有关经济增长研究已 日 趋成熟 ，使用较多的 经济增长模型为柯布一道格拉斯生产 函数 ，即
Ｙ＝ Ｋ Ｌ Ａ （） １
其中，Ｙ为产值 ，Ｋ为物质资本 ，Ｌ为人力
资本 ，Ａ表示其他促进经济增长的因素。本文的 研究 目 标在于考察地方政府竞争对地区经济增长 的影响，因而我们将地方政府竞争变量加入到该 模型中，并对其取对数 ，以相应的符号代替各变 量 ，则 得到 以下计 量模 型 ：
财政分权、地方政府竞争和 区域经济增长
１７ ２
新中国成立 以后 ，参照苏联 的经济体系 ，我 国建立了计划经济体制。从 １７ ９ ８年开始，我 国 实施了改革开放 的政策 ，积极对外开放 ，引入外 部资源 ，经济实现 了长达 ３ Ｑ多年 的快速增 长， 初步建立社会主义市 场经济体制。在这个 过程 中，为了缓解中央政府面临的巨大财政压力 ，中 央政 府 开始逐 步下放 权 利 ，给予地方 政府 支配 财
一
对各地区经济增长的影响是非常值得关注的。
一
果是各地方政府为了获得更多的经济资源以及配 置权力而展开激烈的竞争 ，这也是本文研究的经
、
文献综 述
济依据 。关于地方政府竞争最具代表性的著作为
Ｔｅｏｔ 的 “ ｉ ｕ ｂ 用脚投票”理论和 Ｏ ｔ 的税收 ａｓ ｅ
财政分权、地方竞争与土地财政——基于一般均衡框架
∗收 稿 日 期 :２０１８Ｇ０５Ｇ０２;修 回 日 期 :２０１８Ｇ０６Ｇ２６ 基 金 项 目 :国 家 自 然 科 学 基 金 项 目 (７１３７３０３１);安 徽 师 范 大 学 博 士 科 研 启 动 基 金 项 目 (２０１７XJJ０８) 作者简介:胡娟(１９８４－),女,安徽芜湖人,讲师,博士,主要研究方向为创新理论、货币政策;陈挺(１９８５－),男,河南信 阳 人,高 级 研
中图分类号:F８１０ 文献标志码:A 文章编号:１００１ ２４３５(２０１９)０３ ００８４ ０７
FiscalDecentralization ,theLocalCompetitionandLandFinance:undertheFrameworkof theGeneralEquilibrium Model
HU Juan１;CHEN Ting２ (１．schoolofeconomicsand management,Anhui Normal University,Wuhu Anhui２４１００２;２．StateGrid EnergyResearchInstitute,Beijing １０２２０１) Keywords:thelandfinance;thelocalcompetitive;fiscaldecentralization;governmentofficerpromotion Abstract:ThispapergivestheconclusionthattheutilityofgovernmentofficersisdecidedbythelocalcomＧ petitivepoweraccordingtothegeneralequilibrium modelonthepremisethattheutility maximumaim of consumer,realtorsandgovernmentofficersisachieved．Thelocalcompetitivepowerhaspositiveeffecton thelandfinance．Theconclusionthatthelocalcompetitivepowerandfiscaldecentralization haspositive effectonthelandfinanceinthesituationofthattheaim ofeconomicgrowthiscontrolledbylocalgovernＧ mentisprovedbythepaneldataof３１provincesareafrom２０００to２０１６．Thispaperhasgivenasuggestion toreducelocalgovernment＇sdependenceonlandrevenueattheend．
财政分权、地方政府竞争与FDI的增长效应
财政分权、地方政府竞争与ＦＤＩ的增长效应＊□王文剑仉建涛覃成林摘要：中国的财政分权体制与西方联邦国家的不同，财政分权导致中国各个地方政府围绕经济指标为追求政绩而进行锦标赛式的竞争。
财政分权程度越大，地方政府竞争辖区外流动性要素的程度就越大。
以对ＦＤＩ的竞争为例，由于各地区经济发展不平衡，东部地区地方政府是一种全方位的深层次竞争，中西部地区仅在税收优惠和增加财政支出方面具有明显效果。
进一步的实证结果表明，财政分权导致的地方政府对ＦＤＩ的激烈竞争，在东中部地区不利于ＦＤＩ发挥增长效应，在西部地区则得出相反的结果。
本文认为应及时改革现行的财政分权制度和对地方政府的考核激励机制，才能更好地发挥ＦＤＩ的增长效应。
关键词：财政分权地方政府竞争ＦＤＩ一、文献回顾与问题提出在过去２０多年的改革进程中，中国推行的财政分权制度客观上改变了中央政府对地方政府的激励机制和地方政府之间的关系，使政府参与社会经济活动的行为发生了根本性改变，也导致中国的所有制结构、市场化、对外开放和社会投资等经济领域的深刻变革，因而财政分权一直是中国经济体制改革和经济发展的重要课题。
财政分权制度允许地方政府拥有一定的受制度保障的地方财政收益，可以在一定程度上支配这些收入并承担相应的责任，客观上使各个地方政府成为具有相对独立的经济主体，对各个地方政府产生了强烈的财政竞争激励。
同时，与行政领域内分权相反的是中国并没有实现政治领域上的分权，中央政府对地方官员的考核、任命仍具有绝对的权威，从而在中国形成了政治上集权和行政上分权并存的分权体制。
而由于中央与地方政府之间存在“信息不对称”问题和地方政府存在“机会主义行为倾向”，而且财政分权体制下中央在渐进式改革过程中所掌握的大量可以直接支配的资源必须依靠地方政府来配置。
因此，为了克服对行政分权体制运行的不利影响，中央政府假定一个地区的经济增长能够反映这个地区地方政府的执政水平和居民的福利状况，通过设定就业、增长和税收等经济指标以较低的成本获取地方行政管理和居民福利水平的信息，并间接地传达政治意图。
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财政分权、地方政府竞争与土地财政*吴 群 李永乐内容提要:中国地方政府倾向于选择土地财政的一个根源是1994年分税制改革后财权和事权的不匹配。
在中国式的财政分权体制(纵向竞争)和地方竞争体制(横向竞争)双重背景下,本文提出了一个解释地方政府选择土地财政的理论框架,认为两者共同激励了地方政府实施土地财政策略。
通过利用中国省际面板数据(panel data)的实证检验,本文发现,中国式的分权体制激励了地方政府用 扭曲之手来攫取预算外财政收益,地方竞争体制进一步驱动了地方政府采取积极的土地财政策略。
研究结果还表明,财政分权对地方土地财政的影响存在跨地区差异。
关键词:财政分权 政府竞争 土地财政 面板数据模型作者简介:吴 群,南京农业大学土地管理学院党委书记、教授,210095;李永乐,南京农业大学土地管理学院博士研究生,210095。
中图分类号:F810.2 文献标识码:A 文章编号:1002-8102(2010)07-0051-09改革开放以来,中国取得了举世瞩目的经济增长奇迹。
这期间:一方面,在产品价格市场化之后,资本、劳动力、土地等要素市场逐步建立并完善,资源配置由非市场化行政方式向市场化转变,资源配置效率逐步提高;另一方面,中央政府放权让利、进行经济上的分权、财政收支权力在政府间不断调整,并在分税制后稳定下来,对地方政府发展一方经济产生了极强的激励作用。
分税制的最初原因是为了解决财政包干的弊端,调整中央和地方政府间关系,然而在调整过程中并未实现财权和事权的统一和匹配,导致地方政府具有很强的激励把对地区经济的 援助之手转变为 攫取之手(陈抗等,2002;王文剑、覃成林,2008),由于分税制只是规范了预算内财政收入的运作方式,并没有对预算外和非预算资金进行更加规范化的管理,使各地方政府都拥有更加强烈的激励扩大预算外收入,加大对地区经济的攫取。
近10年来,城区面积扩大、地方基础设施建设扩大、土地开发出让和转让高潮的出现,均是地方政府在分税制约束下主动寻求的一些行为模式,土地出让金已成为地方政府的 第二财政(周飞舟,2006)。
据刘守英和蒋省三(2005)对东部发达地区两市一县的调查,土地出让金收入占到预算外收入的58%~69.3%,从土地上产生的收入占地方财政收入的1/2以上,发达地区的地方财政成为名副其实的 土地财政。
地方政府缘何选择土地财政?其内在逻辑是怎样的?与现行的财政分权和地方政府竞争存在怎样的关系?假设财政分权对地方选择土地财政存在影响,其影响是否存在地区差异?这是本文要解决的主要问题。
一、相关文献简述财政分权对经济增长的促进作用已经过第一代和第二代财政联邦主义理论的证实,但其侧重点有所不同。
第一代财政联邦主义理论(T iebout,1956;Musg rave,1959;Oates,1972)认为,财政分*本文是国家社科基金重大项目(09&ZD046)、教育部人文社科规划基金项目(09YJ A790104)及 财政分权、地方政府偏好与区域土地利用变化课题的阶段性研究成果。
权有助于资源配置效率的提高和改进,而第二代联邦主义的代表人物钱颖一等(1997)认为,财政分权有助于改进不同层级政府的激励,从而提高资源配置效率。
虽然两代财政联邦主义理论对财政分权均持肯定的态度,但已有的实证研究却对其提出了挑战,邹恒甫等人的研究表明,中国财政分权对经济增长的影响是负的(Zhang和Zou,1998,2001;Jin和Zou,2005),张晏等(2005)的研究发现,分权在分税制以前不利于增长,在分税制后则有利于增长。
实证结果表明财政分权对经济增长的作用是两面的,是否有利于经济增长应该取决于成本和收益的大小比较,财政分权与其他政策一样是一柄 双刃剑(吴一平,2008),王永钦等(2007)提出了一个完整的分权理论分析分权体制下地方政府获得的正面激励(分权的收益)和负面激励(分权的成本),并对中国分权式改革的代价进行了理论分析和例证。
财政分权并不是影响地方政府发展经济的全部激励,要真正全面理解这些收入分配背后的影响因素,还应深入到政府行为的层面即 政的方面(周飞舟,2006)。
我国地方官员不仅是 经济参与人,而且是 政治参与人,他们关注政治晋升和政治收益,各地的官员不仅在经济上为财政税收竞争,同时也在 官场上为晋升竞争(Li H ongbin和Zhou Li An,2005;周黎安,2007),在中国式的财政分权和以GDP增长为政绩考核的政府竞争这两种体制约束下,各地区地方政府拥有了更加强烈的激励扩大预算外收入,加大对地区经济的攫取(王文剑、覃成林,2008)。
地方政府通过农地征用获得土地出让金来筹集资金(陶然、袁飞、曹广忠,2007)已成为普遍方式。
20世纪90年代以来的城市化主要表现为政府主导和城市外延扩张,发达地区政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入,成为名副其实的 土地财政。
而且由分权和竞争体制引起的地方政府对土地征收需求的膨胀带来农地非农流转的过度损失(Li Yo ng le和Wu Qun,2008),不利于农地可持续利用和经济可持续发展,对确保不突破18亿亩耕地红线带来挑战。
本文以分税制带来的地方政府追求财源行为变化和官员晋升考核制度带来的地方政府追求政绩行为变化的分析为基础,对地方政府选择土地财政的行为给出合理的解释,并利用1999-2007年的省际面板数据实证分析为理论推理提供经验支持。
本文的第二部分主要是财政分权和地方政府竞争对地方选择土地财政的逻辑推理;第三部分说明实证研究中的指标选取、计量模型和数据来源;第四部分为实证检验,并分析了地方土地财政产生的具体效应;最后是本文的结论和政策启示。
二、地方选择土地财政的逻辑推理(一)分税制与地方选择土地财政的内在逻辑1.分税制与地方财政压力20世纪80年代开始,我国先后在1980、1985、1988年进行了三次财税改革,调节中央政府和地方政府的预算财政分配关系,实行对地方政府放权让利、分灶吃饭的财政包干体制。
这种体制的一个明显的表现特征是两个比重(财政收入占GDP的比重和中央财政收入在总财政收入中的比重)都在下降,第一个比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%,第二个比重由1979年的46.8%下降到1993年的31.6%。
而此期间中央财政支出占总财政支出的比重始终大于收入比重,中央不但要靠地方政府的财政收入上解,而且通过向地方政府 借债度日。
中央为了扩大在财政收入总额中所占的份额,采取了设立基金和发行债券的方式频频从地方财政 抽调资金,如1983年开征的能源交通重点建设基金和1987年发行的电力建设债券等。
80年代频繁调整的财政体制使得中央与地方财政分配关系缺乏稳定性,在财力划分的数量界限方面主观随意性很大(张闫龙,2006)。
中央政府为改善自身财政状况,缓解中央财政能力逐渐变弱的困境,于1994年推行了分税制改革。
改革带来的主要变化为:(1)中央财政预算收入比例有了大幅度提高,地方财政预算收入比例下降,1999年后中央财政预算收入比重始终维持在50%以上,中央财政有了明显的改善。
(2)地方财政尤其是县乡财政出现困境,原因是分税制只对中央和省级财政的收入划分作了规定,对省以下的收入划分则由省政府决定,收入上收的效应在各级政府间层层传递,造成所谓的财权 层层上收 效应(阎坤、张立承,2003)。
图 地方财政收入和支出比重变化图(1978-2008) 2.地方政府增加自身财政收入的理性选择改革开放30年来,地方财政收入和支出经历了 盈余剪刀 和 赤字剪刀 (见左图)。
1980年代中期到1994年分税制改革这一阶段是中央政府不断调整财政收入分配阶段,收入和支出所占比重呈现 上下往复 变化。
1994年分税制后,中央和地方预算收入比重相对稳定,但却形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口。
分税制改革前,地方财政收入占总财政收入的比重接近80%,分税制改革后维持在45%左右,而地方财政支出比重在分税制改革后一直维持在65%以上,近几年有增大的趋势,2007年达到77%。
分税制改变了中央和地方政府的财权分配格局,但却没有对事权进行相应的调整和重新划分, 财权上移 、 事权留置甚至增加 导致地方财政收支 剪刀差 ,地方政府只有寻求新的非正式资金收入来化解中央财政集权的压力。
中央政府试图通过分税制来规范政府的财税行为,不但没有达到预期效果,而且驱使地方政府通过进行体制外财政活动获得财源。
王文剑和覃成林(2008)认为:地方政府具有很强的激励把 援助之手 转变为 攫取之手 ,以缓解日趋加重的支出压力,中央财政的分成比例越高,地方政府的 攫取之手 行为越严重(陈抗等,2002),地方政府的行为选择依赖于中央政府的制度安排。
作为理性经济人的地方政府,总会规避对自己不利的政策,而趋向对自己总财政收入增长有利的方面。
一个明显的例子是:1994-2002年间被划分为地方收入的企业所得税和个人所得税增长迅速,而当2002年中央又把这两个所得税划为中央地方共享收入后(中央得60%,地方得40%),地方独享的营业税增长异常迅速,成为带动地方财政收入增长的最主要力量。
分税制及税收调整导致地方政府追求财源行为变化,预算内收入重心逐步转向地方独享税,预算外收入则以追求土地出让金为主,原因就是实行分税制后,土地出让金作为地方财政的固定收人全部划归地方所有。
近年来,土地出让收入占地方财政收入的比重大幅提高,由1999年的9.19%提高到2007年的51.83%,平均每年提高5.33个百分点,绝对数值由1999年的514.33亿元增加到2007年的12216.72亿元,是1999年的23.75倍。
(二)政府间竞争与地方土地财政的内在逻辑地方政府和中央政府是一种纵向的财政竞争关系,两者在讨价还价和政策、对策过程中实现短期平衡,当政策发生变化时,地方政府随即会寻求另外的方法来实现制度期间对自己相对有利的平衡。
地方政府面临的不仅仅是纵向财政竞争,而且面临着地方政府间的横向晋升竞争。
周黎安(2004)将其描述为 晋升锦标赛 的 零和博弈 ,在这个竞争过程中,一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会,一人所得构成另一人所失,而且成功晋升的只是少数,因此地方政府具有强有力的激励为实现中央政府考核其绩效的标准而努力。
与俄罗斯不同,中国的经济分权伴随着政治集权,是要把地方政府间的 块状竞争 与自上而下的 条状任命 机制有机结合在一起(Blanchard 和Shleifer,2001),因此,晋升激励使得地方政府官员有着非常强的激励促进地方经济发展(王永钦等,2007)。
不管是基于民意调查的自下而上的标尺竞争,还是基于上级政府评价的自上而下的标尺竞争(张晏,2005),当地民众和中央政府都处于信息劣势,很难有一个完全充分合理的指标对官员进行全面评估,更多的是采用自身感受(民众)或某个指标的相对绩效(GDP 增长率,中央政府)来进行比较,这就造成了地方政府不遗余力片面追求经济数量的高增长,并不注重经济发展的质量。