城乡统筹三阶段

城乡统筹三阶段城乡统筹是社会经济发展的必然趋势。

中国几千年来，城乡发展表现为二元状态，城是城，乡是乡。

城市更多的是提供服务，农村更多的是提供粮食，城市和农村的产业构成、人口构成和空间形态都是截然不同的，这种状况一直持续到改革开放后才得以改变。

以广东实践为样本,提出了城乡混杂——城乡分野——城乡融合的城乡统筹三阶段理论,并总结了三阶段从"城不像城、村不像村"到"城乡互补、相得益彰"到"城乡一体、服务均等"的不同发展特征,以及相应的规划对策与改进措施,促进城乡发展最终形成以"三社区、三网络"覆盖全部城乡社区、农业地区和生态地区的"理想城乡"模式。

就广东而言，伴随着世界性的产业转移在城市和村镇的无差别落地，吸引了来自全省乃至全国的农业剩余劳动力大量涌向城镇，城市关系开始打破城乡二元状态进入城乡统筹时期，并经历了“城乡混杂—城乡分野—城乡融合”三个阶段，各阶段的产业、用地、交通和形态均呈现出不同的特征（表1）。

表1 城乡统筹三阶段主要特征（1）城乡混杂阶段：“城不像城、村不像村”。

城乡之间的传统差别和地域界线日渐模糊，城乡在地域组织结构上形成一种农业活动和非农业活动并存，趋向城乡融合的地域组织，空间形态表现为“城不像城，村不像村”，其实是城市地区和乡村地区基础设施严重不足，城乡经济社会发展水平不高的真实写照。

（2）城乡分野阶段：“城乡互补、相得益彰”。

由于建设用地的持续扩张带来城乡混杂、风貌模糊等问题，人们开始注重城市和农村特色的彰显，希望“城市像城市，农村像农村”，在城乡差异化发展的同时，能够相互补充相得益彰，正如城市学家刘易斯.芒福蒋所概括的：“城与乡，不能截然分开；城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起。

如果问城市与乡村哪个更重要的话，应当说自然环境比人工环境更重要”。

（3）城乡融合阶段：“城乡一体、服务均等”。

2010年以后，广东城镇化率已经达到70%左右。

开始向后工业化时期迈进，广大城多居民提出了生产、生活兼顾发展的强烈需求，逐步进入了“城乡融合”的发展阶段。

马克思主义理论认为，城乡融台是以“消灭城市和乡村的对立和差异”为目标。

“结合城市和多村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”，通过“农业人口和非农业人口的生活条件的接近创造消灭城乡对立的条件”，实现城乡产业经济和社会生活的广泛联系和一体化发展。

广东作为全国改革开放的先行地区，在不同发展阶段，针对城乡发展的具体特征和问题，采取了一系列的规划对策和改进措施，促进城乡发展不断走向理想状态。

初级阶段：城乡混杂发展总体特征及其问题改革开放初期，发达国家特别是香港地区的产业开始大规模向外转移，凭借毗邻港澳的区位优势，广东大力接纳外来资本和“三来一补”企业．政府通过施行简政放权、“造水养鱼”，充分授权、分权给地方，激发地方的主动性和积极性，国有、集体、外资、个体等多种经济成分共同推动了广东城镇化的超常规发展。

形成多元化的城镇化发展模式，城乡一体化发展格局雏形明显20世纪90年代初以来广东涌现出多种发展模式，包括“以下{乡镇以下企业）促上{市级企业）遍地开花”的东莞模式，“中间（多镇企业）突破，带动两头（市属村办企业）”的顺德模式，“以上市级企业）带下（乡镇以下企业）一镇一品”的中山模式，“六轮（市镇村经济社联台体民营经济）齐转，各显神通”的南海模式等。

在城市拓展和乡村城镇化的双向作用下城市规模和数星不断增加，有力推动了城乡体化发展格局的形成。

城镇建设用地布局呈“道路指向性”、城乡建设无序蔓延在城市向乡村外延式扩张的过程中，由于村镇工业用地开发呈自发性与盲目性，发展超常而规划滞后，造成了“马路经济”现象。

大量零散的工业区和独立的工业厂房集中在交通便利地区，沿过境公路两侧伸展扩张形成沿马路展开的城镇带状发展形态。

城镇建设布局分散和无序蔓延严重，“村村点火，处处冒烟”的现象十分普遍（图1），村镇面貌趋向雷同，自然文化特征逐渐湮没道路修到哪里，工厂就建到哪里，大量村庄用地被工业化和城镇化所蚕食，逐步丧失了固有的传统乡野环境与文化特征，但建设质量还是停留在农村水平，道路趋路曲折狭窄缺少公共绿地和公共配套设施，环境相当恶劣。

城镇化发展之后与工业化，公共物品供给滞后此阶段广东城镇化发展严重滞后于工业化，表现为“非城镇化的工业化”，投资分散和环境污染、生态恶化等问题突出，以及“非城镇化的非表农化”，农民“离土不离乡、进厂不进城”,对城镇缺乏认同,极大地影响了城镇规模效益和服务功能的发挥。

设施供给短缺特别是民生设施短缺普遍存在。

规划对策与改进措施大力完善投资环境和政策体制，推动产业结构调整升级为配合招商引资工作，广东在政第体制上率先积极响应。

1984年广东提出扩大珠三角经济区范围为吸引外资提供更适宜的空间环境。

1989年全国第条以有偿融资方式修建的收费高速公路——广佛高速公路建成。

1990年代中期针对工业化快速扩张带来的企业规模小、技术水平低资源耗费严重等问题，广东各级政府提出了“二次创业”的口号，企业普遍关注市场需求，重视科技进步，一系列大中型现代化企业集团组建，并催生了大批民营企业，区域的工业技术水平明显提高，市场化特征更加明显。

场，严格限制“马路经济”的蔓延。

为控制城乡建设无序蔓延，解决用地布局杂乱等问题，广东开始大力倡导“工业进园”让零星的村镇企业向工业园区集中; “住宅进区”促进农村居民点向中心村和城镇集中,让分散建设的农村住宅变成社区;商业进场，培育一些商业节点向农村转移。

并充分运用市场机制配置城镇倡导工业进园、住宅进区、商业进建设用地，通过建立科学的土地供应制度、重点加强服务设施用地供应、严控工业用地总量等措施，着力调整建设用地结构不合理状况。

合理引导村镇布局，推动农村地区建设水平提升1999年广东省出台了《村镇规划指导》。

率先提出划定“三区”（即不准建设区、非农业建设区、控制发展区），并提出村镇建设用地“总量控制”、“地域控制”和“用地分类控制”等思路，使建设用地相对集中。

同时通过精心设计各类村镇建筑和开放空间，严格保护农用地、生态敏感区、传统历史建筑等，完善各级村镇公共活动中心，不断提高村镇居民生活品质。

扶持和培训中心镇发展，打造城镇化发展的重要载体为改变城镇化发展中“只见星星不见月亮”的状况，广东省委省政府先后印发了《关于加快城乡建设推进城镇化进程的若干意见》、《关于推进小城镇健康发展的意见》和《关于加快中心镇发展的意见》等促进中心镇加快发展的纲领性文件。

通过政策扶持健全城市经营强化技术指导等，不断提高中心镇的辐射带动能力．2003年广东省又出台了《中心镶规划指引》从“三区”控制扩展到“六线”控制，包括城镇拓展区规划控制黄线、道路交通设施规划控制红线、市政公用设施规划控制黑线、水域岸线规划控制蓝线、生态绿地规划控制绿线和历史文物保护规划控制紫线等。

中级阶段：城乡分野发展总体特征及其问题进入21世纪，广东开始注重城市和乡村的特色差异化双重发展，重点对城市、小城镇、村庄提出差异化发展要求，大中城市要逐步强化城市的集聚和辐射功能，促进区域协调发展；小城镇要积极发展第三产业并巩固设施建设，增强对周边村庄的服务能力；村庄建设以试点村为示范推进标准化达标建设，改善村民生活环境。

逐步涌现出一批专业镇和产业集群，但是产业发展的档次和水平仍然较低2000年以来广东已经形成了大批产业相对集中、产供销体化的“专业镇经济”和产业集群经济形态。

但形成的产业集群主要集中分布在纺织服装、食品饮料、建筑材料、金属制品等轻工行业产业的结构层次、科技含量有待提升。

城乡建设无序得到一定遏制，但是仍然面临着“用地瓶颈”限制通过强化规划引导和控制，广东城市和乡村的集聚能力得到进一步增强，遏制了建设用地的过度开发，农村地区的建设用地也得以向城市转移。

但由于前期开发建设用地消耗过快，扣除不可建设用地，许多地方实际剩余的可建设用地十分有限或者已经面临无地可用的困境。

城镇景观风貌有所改善，但是生态空间仍然不断遭受侵蚀此阶段，城市和乡村地区的景观都有较大的改观。

珠三角的一些发达城镇，已经展现出现代城市风貌，部分镇甚至建有鲜明的地标型建筑农村地区的居住环境有较大程度的改善。

但整体上，城市开发建设规模仍不断升级，生态空间仍然在减少。

城乡服务配置不均衡，公共物品供给与需求在空间上错位由于城镇建设过于分散，受设施服务半径的限制，服务设施的类型、数量规模与城市地区相比差距较大。

许多城镇的公共服务设施规划建设往往只采用户籍常住人口标准进行设施配置，大量的外来人口不被纳入供给范围，导致各类设施滞后于实际需要。

特别是外来人口聚集的城市边缘地区，往往成为基础设施供给最为短缺的地区。

（图1）规划对策与改进措施打造以产业集群为发展平台的新型工业化模式通过培育特色产业吸引中小企业集聚、成长，广东形成专业化程度高的产业发展集群，如珠江东岸地区以培育本地创新网络为主，不断增强外资企业的根植性；珠江西岸地区则依托大型企业发展，提升技术水平。

同时重视发展园区经济，通过“园镇互动”增强发展动力，加强中小型企业服务的商贸、技术、培训等建设，为新兴产业创造有利的空间载体。

走以城市为发展单元的新型城镇化道路通过撤镇设区组建更多的城市政府，并消除现行不同级别政府间的权限差异，使大小城市均作为责、权、利相对一致的发展单元，如东莞、中山等城市在部分镇开展“撤镇设区”或“联并升级”改革，推行集中服务的新体制，实现了强镇扩权的目标；通过对一些经济发达、规模较大、具有较大发展潜力的小城镇赋予城市型管理权限，建设“新市镇”，并扩大建设用地指标和人员配备编制标准，完善各类公共配套设施建设和强化城镇管理；通过打造区域城镇联盟，促进城镇之间资源的优化配置，推动区域性重大设施的共建共享，组合多个伙伴城镇，推行市（镇）之间项目的共同开发，通过产业转移、税收分成等形式，平衡各地利益。

确定“生态优先”的绿色发展框架2003年广东省出台《区域绿地规划指引》，从维护生态安全和实现可持续发展要求出发，把具有重大自然、人文价值并发挥区域性影响的绿色开敞空间统划定为区域绿地，并施以严格的“绿线管制”。

广东省还同时出台了《环城绿带规划指引》，要求城区^口连片发展面积超过一定规模的城镇和城镇密集区必须要设立环城绿带，严格控制与其功能要求相冲突的开发项目进入，形成永久性绿色开敞地带。

推进城乡分野的人居环境美景建设广东严格推行用地分区管制，分类指导城市和乡村发展。

明确划分城镇建设发展区和乡村农业发展区，分别提出开发建设和空间管制要求，优化城多空间布局结构。

城镇建设发展区应本着集中、集约原则，通过土地整理置换和更新改造，充分挖掘现有建设用地潜力。