城市基层管理体制改革探讨

经济 管理重庆理工大学学报(社会科学) 2010年第24卷第5期Journal of Chongq i ng U n i versity o f T echno l ogy(Soc i a l Sc i ence)V ol 24N o .52010收稿日期:2009-06-28作者简介:罗兴奇(1983 ),男,江苏盐城人,硕士,研究方向:城市社会学。

城市基层管理体制改革探讨罗兴奇(盐城师范学院,江苏盐城 224001)摘要:城市化进程的加快和居民自治意识的提高,使得大量社会公共事务逐渐回归社区,社区基层组织开始承担更多的社会管理职能。

但现行的基层管理体制却暴露出主体身份不明、结构功能紊乱、条块矛盾突出等弊端,难以承担全部社会管理职能。

因此,需要在借鉴西方发达国家和国内部分地区成熟经验的基础上,转变政府角色与职能,进一步完善组织管理体系,畅通公众参与渠道,从而重构我国的基层管理体制。

关键词:基层管理体制;居民自治;社区中介组织中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:1674-8425(2010)05-0057-04 随着城市化进程的加速和居民生活水平的提高,人们的社会需求从单一生存追求向综合需求转变,对居住环境和社区服务有了更高的期望,从而使得大量社会公共事务逐渐回归社区,社区基层组织开始承担更多的社会管理职能。

而旧有的城市基层管理体制存在诸多弊端,已不适应目前城市基层管理职能的要求,因此有必要改变旧有管理体制,重构适应当前城市发展需求的基层管理体制。

一、城市基层管理体制现状及弊端长期以来,我国实行带有强烈行政色彩的基层管理体制。

这种以政府为主体、以单位为载体的管理体制在很大程度上满足了当时社会稳定和发展的需要。

但是随着改革开放的深入,外来人口的大量涌入,城市社会格局发生了深刻的变化,现有的基层管理体制的弊端开始凸显。

(一)社区组织管理结构紊乱现行的城市社区组织由区、街道、居委会三级组织构成。

区一级政府是城市基层政权机关,街道是区政府的派出机构,而居委会是基层群众自治组织。

街道作为政府派出机构,集行政、社区管理和社区服务等职能于一身,职能越位、错位、缺位现象严重。

过于繁琐的职能迫使它把任务分配给居委会,形成了 上面千条线,下面一根针 的格局。

此外,街道、居委会权力与政府有关部门职权交叉,但街道、居委会的权力又过小,导致城市基层社区管理出现 看得见的管不了,能管的看不到 的尴尬局面。

(二)社区管理主体地位不突出我国的城市社区建设始于20世纪80年代中期,早期的城市社区建设的重点是放在社区服务上。

新世纪以来,我国城市社区建设的重点发生重大的转变,如今的社区建设进入了一个以社区自治为突破口、以社区组织建设为重点,全方位推动社区事业发展的新阶段。

但是,目前我国的社区基层组织的作用依然未能得到充分发挥,还存在诸多障碍。

由于社区在法律上不具备法人资格,致使其无法独享应有的权力,缺乏管理权,没有独立的财务审批权和支配权,这在很大程度上影响社区工作的有序开展,难以形成合理的社区管理体系[1]。

(三)社区自身自主性欠缺与政府相比,社区民间组织优势在于民间性、自我发展、自我完善性。

但是民间组织在资金、管理、监理等方面过于依赖政府,缺乏自主发展的后劲。

据南京市委党校课题组调查显示,相当一部分的社区民间组织从酝酿到成立,仍是自上而下型,很多的社区民间组织在活动场地、经费支持、组织协调等方面还依赖于街道和社区居民委员会。

同时一些社区民间组织是有关政府部门职能延伸的产物,在人事、管理、职能上还受到限制。

调查还显示,目前大部分社区民间组织经济状况不佳,资源动员能力低,人员素质参差不齐,一些组织内部制度不健全、运作缺乏规范、社会公信度不足,难以动员社会资源支持组织发展。

二、构建新型城市基层管理体制的现实依据城市化进程的加快,社会结构的转型,使城市基层社会组织发展呈现出新的局面,社区逐步成为城市基层的社会运行的主体。

以往由行政主导的基层社区管理格局将走向终结。

因此,有必要学习和借鉴西方和国内部分地区的成功做法,为构建新型城市管理体制提供现实依据。

(一)国外社区的管理经验国外社区管理的经验表明,现代社区管理模式基本差别主要取决于政府、社区以及相关社会服务机构之间权能配置方式。

西方城市社区建设起步较早,较早的面临相关问题,形成了成熟的管理模式。

一是以美国为代表的社区自治管理模式。

这种管理模式注重社区的科学规划,作为社会管理基层单位的社区建立了完备的组织结构,划分了明确的职能,并以法律的形式明确下来,保障社区实行自治管理。

二是以新加坡为典型的政府主导型的社区管理模式。

这种模式主要以政府为主导对社区组织进行管理,政府对社区管理进行直接干预,在社区设有各种形式的派出机构,同时社区中组织管理体系也相当完备。

三是以日本城市管理为代表的混合型管理模式。

这种模式特点在于政府与居民自治结合,政府主要承担着指导、支持和监督角色,它主要负责规划、指导并提供社区建设基金,而居民主动参与社区部分领域的管理。

日本社区管理从总体规划、资金投向到机构设置等都把社区居民服务作为出发点,尤其是对社区弱势群体关怀备至[2]。

这三种城市模式产生于不同的文化传统和政治经济背景,并在社区管理上形成了不同的政府 社区关系。

如果说这三种社区管理模式分别反映了不同的民主和自治制度,并体现了不同发展水平,那么它们会依次演替。

[3]由此可见,虽然三种管理模式各有特色,但是以美国为典型的社区自治模式代表了未来社区管理的模式,表明了城市基层管理体制的发展方向。

(二)国内基层管理模式的有益尝试为探索符合我国国情的新型城市管理体, 1999年,民政部拟定了 关于建立全国社区建设实验区的实施意见 ,并在上海、沈阳、青岛等10个城市进行实验。

2000年11月,国务院办公厅转发 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见 ,明确提出改革城市基层管理体制,强化社区功能的政策。

自此,城市基层管理体制进入转型时期,一些具有地方特色的社区管理模式不断涌现。

1.沈阳模式。

沈阳模式主要特点是实行社区自治。

从构建新型社区组织体系入手,按照有利于实施管理、有利于资源配置、有利于提高工作效率的原则,把城市管理从以行政管理为主逐步过渡到社区组织管理为主,把侧重点落在社区组织的建设层面。

社区组织具有法定地位,在社区建设和发展中具有主导性。

同时强调公众参与。

2.上海模式。

上海模式代表了混合型治理模式的特点,是一种半行政半自治的管理模式。

上海五里桥街道推行的 两极政府、三级管理 的方式,将社区定位于街道范围,以街道为核心推进社区建设,通过调整条块关系,促进城市管理重心下移,构建了行政与自治相结合的社区管理体制。

这种模式保证了政府机构对社区规划和管理,同时协调了社会性组织与公众参与,培育了居民自治的能力。

除以上两种模式以外,我国基层社区管理还涌现出大量具有示范意义的模式,如青岛模式、江汉模式等等,它们的出现代表了不同区域、不同发展水平,有其存在的合理性。

许多学者认为,这些模式中,沈阳模式具有巨大的现实意义。

它是被逼出来的,自下而上发动的变革,它是城市社区基层民主自治建设的重大突破,也是现代市民社会的重要一步。

沈阳市春河社区迈出了一小步,而58重庆理工大学学报(社会科学)http://cq l g.j o urserv.co m对中国民主进程而言却是一次历史的跨越 。

因此,中国城市社区组织管理体制改革的模式,应在沈阳模式的基础上进行推进。

[4]三、重构城市基层管理体制城市化进程加速、社区职能重新定位,使城市基层管理体制的变革势在必行。

从国际、国内的经验和我国的现实国情来看,自治管理应该成为我国城市基础管理体制发展的基本方向。

(一)转变政府角色与职能社区基层管理的改革重点在于权责的重新调整。

其中,政府角色的转变、职能的定位是核心。

政府角色转变意味着从直接管理层面向间接指导、宏观规划层面转变。

这其中要注意做到 两个归位 ,即政府行政管理职能归位和政府社会化职能归位。

政府行政管理职能归位意味着把街道办事处中涉及到的行政执法、行政管理的工作归位于政府职能部门。

政府社会化职能归位即把原来由政府管理的社会化职能归位于社区自治和中介组织,把社会公益性服务归位于社区和社区工作者。

通过职能归位,使政府承担起应当由其承担的行政管理职能,也使社区从繁琐的行政事务中解脱出来,专门提供社会公益性服务。

南京市下关区的基层体制改革在这方面取得了显著的效果,他们建立了淮海路社区行政事务受理中心,搭建了行政服务平台。

该中心内设各类与群众关系密切的政务窗口,是区政府有关职能部门在辖区内职能的延伸,弥补了街道办撤销后的职能缺位。

将街道行政职能移交,把原属于行政管理的职能归还给职能部门,将社会性、公益性的事业交由社区承接,理顺了政府、社区之间的关系,促进了社区管理的有序化[5]。

(二)进一步完善组织管理体系社区基层管理是一个完整的体系,社区中介组织和社区自治在其中起着关键作用。

一是加强社区中介组织建设。

从全国情况来看,虽然各个社区或多或少的都有各类社区中介组织,但从整体来看,社区中介组织远未发育成熟,大多存在着法律保障缺位、经费不足、人员素质参差不齐和活动场地不足等问题。

特别是其中的权益类和志愿类服务组织,其作用发挥得非常有限,与社区建设的发展要求不相适应。

因此,应当加大对社区中介组织的培育力度。

社区中介组织也要加强自身能力建设,解决好资金来源、组织结构、运作程序、决策机制、目标定位以及成员构成等关键环节。

针对社区中介组织发展遇到的法律框架不明确的问题,政府应加强对社区自治组织发展的外部环境建设,运用法律的手段将社区组织纳入统一的登记管理,在社区民间组织登记管理中解除限制竞争的规定,运用竞争的手段促使其不断提高自身素质,增强自身实力。

二是强化社区居民自治。

自治精神就是强调政府还政于民,放权于民。

社区居民享有自由选举权和言论自由权, 自己管理自己 ,通过社区参与来分担社区管理事务。

政府和社区应当积极引导社区居民广泛参与社区公共事务,落实社区居民对社区公共事物的知情权、管理权、决策权、监督权,逐步实现社区居民的自我管理、自我教育、自我监督,提高社区自治管理水平。

(三)畅通公众参与渠道居民参与度是衡量社区基层管理体制建设好坏的重要标准。

上海市的一次调查结果显示,只有25%的居民表示 乐于参与 或 愿意经常参与 社区内的各种事务和活动。

对城市基层管理而言,城市社区管理如果停留在 我搞管理,你来参与 这种由上而下的宣教模式是难以引发民众呼应的。

相反,自下而上的由民间自发、民间推动、民间监督、民间实践的社会参与模式有助于强化民众的责任感和积极性。

这就需要在提高居民参与意识、规范公众参与内容、拓宽公众参与途径、明确公众参与方式、强化公众参与管理等方面下功夫,逐步明确社区自治组织的地位,强化社区自治组织的作用,吸引广大社区居民主动参与,让居民群众直接行使自己的民主权利,管理基层公共事务和公益事业[6]。