我国城市社区管理体制的演变、问题、对策

我国城市社区管理体制的演变、问题、对策

“社区”一词是1933年由费孝通等一批燕京大学的青年学者从英文中翻译过来的。此后“社区研究”在我国一直进行得红红火火。直到20世纪50年代初，由于不可抗拒的原因才被迫中断。改革开放以后，社会学的重振使“社区研究”又成为中国人民社会生活中的—个热门话题。1986年，开展社区服务正式成厂中国政府的—项行政职能，中国的社区工作从此进入了一个新的起步阶段。社区服务因为是适应改革的产物，是满足居民的需求，所以一开始它就有很强的生命力，如雨后春笋迅速在全国蔓延开来。特别是1987年武汉会议和1989年的杭州会议以后，社区服务事业更是有了飞速的发展，到1989年底，我国已有3267个街道开展了社区服务工作，占当年全国城市街道总数的66.9% 。

一、我国城市社区管理体制经历了从单位制、街居制到社区制的变迁。（一）、单位制：走入历史

单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。单位制的形成具有历史背景，在当时起到了重要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果，造就了总体性社会和依赖性人格。在我国改革开放后，所有制结构出现了变动，社会主义市场经济体制逐步建立，社会流动也迅速加剧，导致单位制渐渐走上崩溃的边缘，失去历史的舞台。

（二）、街居制：身陷困境

前文已提到，在计划经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。街居体系经历了50多年的发展变化，但一直扮演着政府的“脚”的角色，简单地被动地执行上级下达的任务。在社会快速转型的今天，街居制面临着很多新的问题，越来越不符合城市社会发展的需要。（三）、社区制：浮出水面

在社会学史上，“社区”这个概念最初是由德国社会学家滕尼斯提出。在滕尼斯那里，“社区”这个概念表示由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会共同体。在此之后，“社区”这一概念被各国学者加以引申和扩展，但并未形成一个统一的范畴。在中国大陆，“社区”一词在20世纪30年代被引进，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。但是，就目前的实际情况来看，各地对“社区”概念的理解并不十分清楚，因而在社区建设的具体实践中存在很大的差异。社区建设的本身包含管理体制的改革，就本文关注的城市基层社会管理体制的变迁而言，从原来的单位制、街居制向社区制过渡，首先要在指导思想和理念上对“社区制”的本义有个清楚的认识。

二、城市社区管理体制存在的主要问题

（一）、政府在社区建设观念上不明确。

当前，城市政府在社区管理观念上，依然停留在传统计划体制下的行政组织包打天下的层面上，不敢、不愿、不能将社会性管理和服务的职能下放或转移给其他社会组织，也没有鼓励、扶植、发展群众自我管理和服务组织的意识和观念。因而政府对在社区建设和发展上到底应该做些什么事，并没有完全分清楚，以致容易用行政的办法办的事，政府就抓在手上；社区内不好办的事，有些本应由政府办的，政府反而不去办，推向社区自治组织。由于政府机构不了解民情，有时又求政绩，因而即使政府为社区居民办了事，也未必能得到居民的认可。（二）、政府对社区的宏观管理不到位。

长期以来，政府对社区的管理一直处于一种各自为政的状态，名义上民政部门承担着宏观管理的职责，但由于民政的工作地位决定了它在此项工作中不可能有大的作为，这绝不是因为民政不努力，而是因为民政无能为力。在这种情况下，社区建设几乎处于一种无序纷乱的状态。而各管理部门都过分强调自身的管理权威和利益，造成社区整体上管理无序，没有统一的管理目标，没有一个权威机构对各个职能部门的工作职责和任务作明确的界定，没有谁对社区的管理负全责，没有谁对社区管理该负的责任做出裁决和进行监督。往往出现有利的事情大家干，无利可图的则无人问津，有权的不干，无权的不能干或想干却干不了，责、权、利严重脱节，常常造成行政部门之间的矛盾以及由于职责不清引起的社区管理职能得不到落实。就宜昌市、区两级政府来讲，虽然成立了社区建设领导小组，但是这是一个非常设机构，领导小组成员都是市、区政府领导兼任，并没有在政府设立一个专门机构来协调和处理各职能部门在社区的具体矛盾，从而造成各管理部门对社区管理的作用不是形成合力，而是相互摩擦、相互制约甚至对立，不利于社区的管理、建设和发展。

（三）、街道办与社区居委会形成事实上的领导与被领导的关系。

宜昌市现行的城市管理体制是“两级政府、三级管理”体制，从字面上看，“两级政府、三级管理”的提法只承认市、区“两级政府”，把“街道办”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，但作为“第三级管理”的“街道办”在现实中却行使了大量的政府职能，成为事实上的一级政府。在社区建设与发展过程中，街道办由“虚政府”变成“实政府”，成了社区管理事实上的唯一主体，而处于街道办行政领导之下的社区居委会就成了街道办的“跑腿儿”。街道办对各行政职能部门分派的各种工作任务，均下派到社区居委会去落实，社区居委会成为一个具体的办事机构。再加上街道办的财政拨款是社区服务的主要资源，有些居委会中的大部分干部是由街道招聘的等因素，使居委会的人事和财政在很大程度上受制于街道办，街道办与社区居委会之间指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系，社区居委会的自治性、自主性、独立性大打折扣。

（四）、社区居委会承担了过多的行政部门职能，社区自身职责不明确。

随着政府职能转变和工作重心下移，许多政府的专业管理部门都把社区作为一级基层政权看待，一些职能部门借动员社区资源为名，将自身业务尽其所能地转嫁给社区居委会承担。据部分社区居委会的统计，社区承担的职能有１１７项之多，绝大部分来自上级部门，工作不堪重负，疲于应付。很多部门还硬性规定了明确的考核指标，使居委会在实际工作中形成了目标责任制。还有些政府部门把不想管、不好管的事推给居委会，而把资金、设施等留在自己手中，出现问题时，他们却充当监督和检查居委会的角色。有的街办甚至向居委会下达了大量的招商引资任务。社区居委会忙于应付上级的各种工作任务及考核，对于社区自

治、社区内事务却思考甚少，造成社区自身管理职责不清，定位不明。如许多社区居委会对许多新建住宅小区的社区建设缺少知情权，对小区物业管理部门联系不够，对一些辖区单位尤其是自我封闭的条条管理的单位了解甚少，社区居民委员会对这些小区管理缺乏必要的手段，有的便放弃了对小区事务的管理，使小区内普遍形成了社会管理方面的“真空”，社区居委会应该到位的管理却没有到位。

三、理顺关系，构建城市社区管理新体制

（一）、加强社区规范化立法

就目前来看，国家应根据新的形势加强立法工作，逐步制定社区管理和社区建设的专门法律和相关法律，并增强其可操作性，使社区建设有法可依。一是确定社区组织的法律定位和职能定位。二是以法律或规章等形式，明确社区内各权利主体的活动。三是通过立法的途径，制定《社区自治法》，以及与社区自治的其它相关法律，如《社区服务法》、《社会保障法》等。四是在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序，以及自治组织的权限、工作程序等。

（二）、建立协调统一的宏观管理组织

当前社区管理中的宏观管理出现各自为政的局面，主要原因是覆盖各职能部门的管理层级出现虚位。因此，解决这一问题的根本办法就是，建立起填补这一虚位的管理层级，使其有效发挥对各相关部门的组织、协调和统一作用。这一管理层级的基本模型结构应具备以下特征：１、机构的阶位应当高于所有被协调的层级；２、机构可以是协调性的非常设机构，但是其日常办公部门应当固定，并设在党委或政府机关内；３、机构的职能主要为组织、协调、规划、制定政策和监督。就宜昌市实际来说，应在市、区两级建立社区建设指导协调委员会，由同级政府牵头抓总，各类涉及社区建设的条条部门和上级驻城区大单位负责人参加。其主要职责是规划社区建设目标，确定社区建设重大事项，协调社区建设中的重点、难点问题，以克服条块分离的弊端，形成社区建设的合力。

（三）、科学界定政府与社区居委会在社区管理中的职责

就我国当前的国情而言，政府在社区建设和管理中的重要地位是不可或缺、无可替代的，但同时其能力作用也是有限的。政府作为社区建设的推动主体，应在社区建设和管理中发挥好启动、组织协调和宏观指导三个作用，进一步转变政府职能，做到“让位、归位、到位”。让位：做到简政放权，从大量社会事务中解脱出来，将一些服务职能交给或归还给社会、社区去做。政府仅仅需要承担社区建设启动者这一重任，积极做好社区建设的规划，制定必要的扶持鼓励政策以及发动宣传工作。归位：做到把政府部门的精力用在研究社区建设发展的方针政策上来，采取有效措施，指导、支持和帮助社区开展工作，培植社区的造血功能，加强对社区工作的组织和协调，发动引导广大居民和社区单位参与社区建设。到位：要做到认真履行宏观管理职能，尽职尽责地保证管理到位，指导、协调到位，财力支撑到位。主要是制定、完善有利于社区建设发展的各项法律、法规和政策，规范、引导社区中介组织的有序、健康运作，公正、合法地保障社区成员的公共权益等等。而政府一般不宜直接参与社区建设的具体实施活动。社区居委会是社区建设实施的主体，它的职能是代表当地居民利益，在辖区内依法行使综合管理各项社会事务的权力，其基本职责应包括以下四项：

一、是社区自治职责。社区有在国家法律、法规和政策范围内自主决定社区内部各项事务的职责，主要包括：民主选举、社区决策、日常管理、财务自主、

内部监督等。

二、是社区协管职责。按照小政府、大社会和“管理重心下移”的原则，结合政府机构改革，将那些政府管不过来、需要社区协助管理的行政事务转移给社区，由社区协助政府进行管理。同时应根据责、权、利相一致的原则，对一些协管工作应实行“费随事转”。

三、是社区服务职责。组织开展面向社区居民的各种社区服务和文化娱乐、体育活动，发展便民利民的社区服务业，完善对老年人、残疾人、优抚对象和困难群体的服务网络，发展志愿者队伍，开展群众性的互助、互济活动。搞好社区环境的净化、优化、美化和生态环境的保护，开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，教育居民增强社区意识、参与意识，组织开展多种形式的精神文明创建活动。

四、是社区监督职责。社区代表居民对政府及有关部门进行监督评议，对物业公司的管理和服务进行监督，及时向上级有关部门反映居民的意见和要求，并提出建议。

（四）、加强街道办对社区的指导、协调和服务职能

在街道办对社区管理上，要实现街道管理体制和管理方式的创新，要从传统的行政管理向协调、指导和服务的方向转变，从以条为主、条块分割向条块结合、以块为主转变。要着力于理顺条块关系，把行政部门的条的专业管理和街道办事处的块的综合管理相结合。街道办事处的主要职责是贯彻落实上级党委和政府有关社区建设的决定和工作部署；研究制定街道范围内的社区建设规划和工作计划；发动、组织辖区各种社会力量，积极开展社区建设工作，发挥其对社区建设的指导、协调和服务作用。

总之，政府在对社区的建设和管理上，必须理顺各种关系，准确定位，明确职责，充分发挥指导、协调的作用，强化社区自治功能，逐步建立起强有力的社区管理体制，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区，促进城市经济和社会的协调发展。