农村社会养老保险基金筹资机制改革的若干对策_阳义南

《农业经济问题》(月刊)　2005年第1期农村社会养老保险基金筹资机制改革的若干对策◆阳义南 内容提要　本文针对我国农村社会养老保险基金存在的问题,提出改革农村社会养老保险基金筹资机制的核心措施包括改革基金的筹资方式、筹资基数、筹资标准等三个方面。

关键词　农村社会养老保险基金　筹资机制　改革一、问题的提出 随着农村养老问题的逐渐突出、养老形势的日益严峻和养老负担的不断加重,我国于1991年在山东省进行农村社会养老保险试点,至今已投入巨大的人力、物力和财力。

可以肯定地说,这项政策取得了很大的成绩,也造成了很大的影响。

但是,从该制度运行10多年的情况来看,其经济效率和政策效果在大部分地区并不理想,存在很多问题。

无论在理论上还是在实践上都陷入了困境①。

农村社会养老保险的参保人数如图1所示。

可见,近年来农村社会养老保险的参保人数正在逐渐下降,其结果导致农保基金的规模也逐渐缩小。

据调查,各县级单位的农村社会养老保险基金主要是通过存入国家专业银行来达到保值增值的目的。

根据民政部当时的承诺,基金增值率为8.8%,但是1996年下半年至1999年银行7次大幅度下调存款利率,目前年利率只有2.25%。

如按1997年的年利率5.67%计算,农民投入100元保险费,国家将有7.23元的赔付。

这意味着保险费收的越多,国家亏空越多,背的包袱也越沉重,越难以摆脱困境。

目前农村社会养老保险已经陷入一个欲进不能、欲退不可的尴尬境地。

为维持制度的正常运转,国家对预定利率进行了较大程度的下中供养的五保人数由2002年的571人减少到现在的336人,减少41.2%。

这个问题各地普遍存在,应该引起重视,研究补救措施。

另外,各地普遍反映,农村税费改革中,省级转移支付核定的五保户数量与部分地方实际五保户人数有偏差。

例如南平市反映有五保对象12676人,省里只核定4750人。

因此,按照《农村五保供养工作条例》的规定,对全省农村五保户进行一次统一的评定和重新发证是有必要的。

(三)认真抓好地方配套资金的落实,完善农村低保资金的发放办法　据我们调查了解,有的县、乡由于财政比较困难,他们所承担的低保配套资金没有按时足额到位,有的地方反映落实困难。

配套资金不落实势必影响低保制度的实行。

南平市为确保乡镇配套资金足额到位,由市财政局、民政局联合行文,统一要求乡镇(街道)负担的低保资金,由县(市、区)财政每年分1～2次从县(市、区)对乡镇(街道)的转移支持款中直接划拨,进入县级低保资金专户。

这种办法效果较好,建议总结推广。

农村低保资金的发放现阶段大部分地方由乡 ①庹国柱,王国军.中国农业保险与农村社会保障制度研究.首都经济贸易大学出版社,2002 DOI:10.13246/ ki.iae.2005.01.009 阳义南:农村社会养老保险基金筹资机制改革的若干对策图1　1994—2003年我国农村社会养老保险参保人数 数据来源:劳动和社会保障部1994—2003年统计公报调,将农村社会养老保险的计息利率调整为2.5%(1999年7月1日执行)。

很显然,这种做法在很大程度上是一种“头痛医头、脚痛医脚”的治标之策,并不能从根本上解决问题,而且还在很大程度上挫伤了农民参保的积极性和政策的吸引力。

农村社会养老保险基金是农村社会养老保险事业正常运转的生命线,它本身包括筹资机制、运营机制、监管机制等三大核心机制。

其中,筹资机制更是农村社会养老保险基金得以形成的源泉。

因此,笔者认为要保持制度的可持续发展就必须通过政策和制度创新,首先改革农村社会养老保险基金的筹资机制。

二、筹资机制改革的三大对策 一个完整的筹资机制至少包括筹资方式、筹资基数和筹资标准三个部分。

因此,要改革农村社会养老保险基金的筹资机制,也应对这三个方面进行科学的界定。

(一)筹资方式的改革　农村社会养老保险基金筹资机制的基本原则就是实行国家、村集体和农民三方付费。

目前,从已有的研究成果看,农村社会养老保险基金的筹资方式主要有三种思路:1.缴费方式。

以交费的方式筹集资金是目前农村社会养老保险的做法,分为2、4、6、8、10、12、14、16、18、20十个标准,由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择。

这种做法的主要弊端包括两点:(1)交费标准过低,不能有效地保障农民老年生活。

在实际开办过程中,大部分农民采纳了最低标准,即每月交2元。

那么,在农村居民人均年收入递增10%,现行养老基金计息方法不变的情况下,40年后农村老人领取的养老金仅为当年农村人均收入的2.8%,这根本不可能保障老年人口最基本的生活需要,从而失去了实质上的保障功能。

(2)允许农民自由交费,使制度缺乏约束力和强制力,致使农户参保行为上普遍存在逆向选择。

许多农民出于自利的动机而选择不交费,导致基金规模和覆盖人群无法扩大。

针对以前农村社会养老保险交费方式的缺陷,笔者提出两点改革措施:(1)强制要求适龄参保农民缴费。

农村社会养老保险是一项功在当代、利在千秋的事业,而且形势紧迫,刻不容缓。

如果不抓住现在的有利时间,将错过最好的制度建设时机,使广大农民将面临老年生活难以获得足够保障的风险。

因此,不管农民选取何种交费标准,但有一点必须坚持,即强制要求农民为自己将来养老投保①。

(2)改变政府扶持方式。

以前政府对农村社会养老保险事业的支持主要体现在政策扶持上,即对乡镇企业交纳的保险费按工资总额的一定比例予以税前列支。

由于我国大部分农村地区乡镇企镇民政办以现金形式发放给低保户。

龙岩市实行社会化发放的办法确保了低保资金的安全发放,提高了发放的工作效率,方便了享受低保的农民群众,值得加以总结推广。

(四)加快立法步伐,将农村居民最低生活保障制度纳入法制轨道　农村居民最低生活保障制度以地方性法规的形式出现,明确最低生活保障工作的指导思想、原则、方针,规定各部门的职责,统一最低生活保障制度,规范最低生活保障的各项工作程序,对实现城乡一体的最低生活保障制度、实现社会稳定和保障公民的权利十分重要。

厦门市首先出台了城乡一体的《厦门市最低生活保障办法》,全省可以在福建省人民政府《关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》和《福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定》的基础上,在条件成熟时由省人大常委会制定全省性地方性法规。

(作者单位:福建省人大常委会　福州　350001)　责任编辑　方　静 ①阳义南.农村社会养老保险由自愿向强制转变的可行性研究.西北人口,2004(4)《农业经济问题》(月刊)　2005年第1期业并不发达,所以这种扶持的效果不很明显,没有落到实处。

因此,笔者认为必须为参保农民提供资金扶持,按照农民交费的标准补助,由中央、省级财政负责,并坚持多交多补、少交少补、不交不补的补助原则,这有利于调动农民参保的积极性和自觉性。

目前,农村实行的新型合作医疗保险制度就是采取这种补助方法,按照每人每年10元的标准缴费,中央财政、地方财政对农民每年人均补贴10元。

因此,这样做既是合理的,也是可行的。

2.缴税方式。

通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法。

交费的方式会造成覆盖面过窄、筹资方式的约束力较弱、征收成本过高等弊端。

与交费方式相比,采用缴税方式,可以以法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源,增强了筹资的刚性和强制力,扩大了制度的覆盖面,提高了社会养老保险抵抗风险的能力,还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担,从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。

但这种方式也存在一些不足,如在农村地区由于农民收入不稳定、水平较低,使税基、税率难以确定。

税具有义务性的特点,与农民享有的养老保障权利不完全相符。

税在性质上与个人账户不协调。

我国的税收体制不健全,特别是在农村地区普遍征收社会养老保险税条件还不具备,存在很大的困难。

当前,如果考虑实行缴税方式,可利用农村费税改革的契机,征收农村社会养老保险税,税收直接划入财政专户,农民年老后按月领取养老金。

3.缴物方式。

这种观点①提出对从事农业生产的年轻农民实行“产品换保障”,对老农和被征地农民实行“土地换保障”,对进城民工实行产品换保障+土地换保障的“双轨制”,对乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障”。

所谓“产品换保障”,是以产品换保障服务机构为中介,直接以指定农产品和其他农产品缴纳保费来建立农村社会养老保险的创新方法。

指定农产品以粮棉油等大宗农产品为主要对象,各地区可根据自己的实际情况确定实施产品换保障的农产品。

产品换保障服务机构是在现有国有粮食购销企业、农业产业化龙头企业和其他机构基本功能不变的情况下,通过增添产品换保障功能改造而来的。

其主要职能是将农产品转换为货币,并将转换后的货币作为建立农民社会养老保险的保险费,缴纳给产品换保障机构。

农民按当地前5～15年农产品平均年产量的一定比例直接以农产品交纳保费,政府根据交纳的农产品数量实行定额补助,政府的投入随社会经济的发展而相应提高,但定额补贴不得超过20%的最高限。

农民交纳保费的比例确定为农产品平均年产量的2%～20%,共分10个档次。

产品换保障的投保期限以定为30年为宜。

笔者认为,这种观点具有很大的创新性,为农村社会养老保险的资金筹集提供了一种新的思路。

但具体到操作层面,目前仍存在很大的困难。

当前,我国农产品市场供大于求,以农产品代替现金缴纳保险费,虽然暂时解决了农民参保的资金来源问题,但并没有从根本上解决问题。

当前农民参保难的关键在于可支配的资源太少,这也包括实物形式的农产品。

因此,即使缴纳农产品也并不能从根本上增加农民的可支配资源,还是无法解决农民参保的资金来源问题。

况且,农产品收购上去以后,要完成农产品的保管、加工、销售等环节也必然困难重重。

因此,采取缴物的形式在目前来说仍缺乏所需的可行性。

综上所述,从当前各方面的情况来看,农村社会养老保险基金的筹资方式仍以缴费方式为宜,为参保农民建立个人账户,实行完全积累的财务制度。

个人缴纳部分与财政补助部分全部进入个人账户,通过基金的运营积累,以年金的形式为农民提供养老保障。

(二)筹资基数的改革　现行农村社会养老保险的筹资机制只规定农民缴费的具体数额,并没有规定缴费的基数,随意性很大。

由于农民的收入来源不稳定,因此基金也难以确保有持续稳定的资金来源。

而要确定农村社会养老保险基金的筹集标准,就必须首先确定稳定的筹资基数。

笔者认为,一个可行的办法就是以农民的人均纯收入为计费的基数,按各省农民人均纯收入的一定百分比来确定农民的缴费标准。

农民的人均纯收入可以按各地的统计数据并结合农民自己的申报数额确定。

①卢海元.实物换保障:完善城镇化机制的政策选择.经济管理出版社,2002 阳义南:农村社会养老保险基金筹资机制改革的若干对策同时,中央和地方政府根据农民的交费数补贴相同或相当比例数目的资金。