关于有效遏制非法占用土地行为的提案

关于有效遏制违法占用农耕地行为的提案河北黄骅钰孚泰五金制品有限公司2015年3月23日一概述所谓农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

所谓“耕地”，根据2001年8月21日《关于印发<土地分类>（试行）的通知》（国土资发[2001]255号）指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地，休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平整每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。

耕地中还包括南方〈1.0米，北方〈2.0米的沟、渠、路和田埂。

耕地是土地资源的精华，必须对其进行保护。

在保护耕地的多种方法中，以法律手段最为严肃和规范。

违法用地就是未经土地部门批准，私自以以租代征，未征先用，不征使用等形式占用耕地的行为。

我国1997年修订的《刑法》第342条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

新刑法中将“非法占用耕地罪”更名为“非法占用农用地罪”，旨在扩大对国家土地资源的保护范围和力度，可是却削弱了对耕地保护的重视。

此外，关于破坏耕地程度的标准也模糊不清，造成有法难依。

多年来破坏耕地行为愈演愈烈、屡禁不止，却鲜有因此定罪的案例。

随着社会经济的快速发展和新农村建设的深入推进，土地的供需矛盾日益显现，各种违法用地行为越来越多，成为我国普遍存在的问题。

就我市来说，经济社会正处于飞速发展时期，土地需求量大，但区域总面积小，人口密度大，耕地面积少，如何加强土地管理，保障合理用地需求，严厉打击违法违规用地，保障经济社会的可持续发展，是一个摆在我们眼前的现实问题。

二黄骅市违法占用耕地现状近几年来，随着城镇化进程的加快，城乡居民的住房及建设用地需求逐渐扩大，由此带来了大量农村耕地被非法占用的问题。

我市违法占用农耕地的主体有个人、村组、企业和政府本身，违法用地的形式呈多样化，主要形式有个人未经批准私自占用耕地建房，任意扩大建筑面积或一户多基；村民违法占用土地建鸡场、猪场，或私自进行土地交易；村组以集体名义将土地以租代征或违法买卖提供给企业；招商引资企业未批先建或边批边建造成违法用地；政府在修路等基础设施建设中未批先用导致违法用地。

通过调研，我们发现，非法占用土地现象非常普遍。

仅以河北省黄骅市为例，扬常庄村与冲寺口村一带违法现象最为严重。

（见下图1与图2）图1 厂房违法占用耕地图图2 厂房违法占用耕地图从上图可以看出，厂房违法占用农村耕地，导致厂房土地与耕地高度差达到约32cm的高度，占用面积约10亩地，并且具有不断扩大的趋势，造成农用地严重毁坏，极大影响了农村集体土地的管理秩序，严重影响耕地小麦的正常生长，减低农作物的产量。

非法占用农用耕地违法现象的特点：（一）以买代征，谋取非法利益“以买代征”是通过购买农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模，其实质是规避法定的农用地专用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模。

（二）监管缺乏，存在监督真空现实中存在租赁双方在签订合同时就违反国家有关规定，签订无效合同或者损害国家、集体利益的合同，或者承租人在实际履行合同中出现在该集体林地上采挖石材、建房等违反合同约定等违反现象，而对这些违反现象，往往无人监管，而有监管职责的部门或坐视不管或监管不力，实际上成了监管真空地带，不法分子大肆毁坏农用地有了可趁之机。

（三）非法使用后，无法复耕复种由于行为人在非法占用的农用地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放废弃物等行为，导致土地板结、沙化、水土流失，土壤肥力消失或岩层裸露，林木生长条件破坏严重。

三违法占用耕地形成原因（一）土地供需矛盾土地供需矛盾是引起违法用地的客观原因。

土地供应总量小。

黄骅市总面积1544.7平方公里，在当前重点工程多，渤海新区企业多、化工、五金制造等大刀阔斧改扩建的情况下，土地供应十分紧张，而正常的土地审批手续程序复杂、时间长，一些企业为了不影响生产，很容易发生未批先建、边批边建的行为，导致违法用地。

（二）现行政策规定不尽完善一是未明确生产设施占用耕地的复垦方式。

《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》要求“生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕”，地方在审批设施农用地项目时，也通常采取由项目单位出具复耕承诺书的方式，但没有太大的约束力。

二是对是否违法难以定性。

对未经审批建设的养猪场等设施农用地，是按照农业结构调整还是非法占地进行查处，没有明确规定，尤其在涉及占用耕地时，违法行为定性较难把握。

地方贯彻执行设施农用地政策过程中出现了一些问题，导致政策实施效果出现偏差，值得关注。

（三）法律意识淡薄法律意识淡薄是土地违法的认识根源，一些基层干部对“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策的重要性、严峻性、对土地管理的禁止性规定知之甚少或警觉不足，还有些干部法制观念淡薄，误认为“土地集体所有”就等于集体的领导能左右决定，“为公不算违法”的思想根深蒂固。

部分企业缺乏依法用地意识，为了迅速发展企业，谋求经济利益而不顾法律法规的规定，大胆违法用地。

群众法治观念不强，整体素质不高，对农村土地管理的相关法规政策知之甚少或完全不知。

（四）轻缓处理倾向明显实践中，对于非法占用农用地违法行为的处理，往往以行政处罚代替刑事处罚较为普遍，导致一方面一些经营单位或者个人牟取私利大量侵占农用地，一方面被刑罚处罚的却很少。

即使移送公安机关侦查、检察机关审查起诉、法院审判，纳入刑罚处罚范围，最终判处刑罚较轻。

这种现状不利于打击非法占用农用地的违法犯罪行为，更不利于维护土地的开发、利用和管理秩序。

（五）基层组织疏于管理少数地方政府在经济发展的驱动下，占用农用地控制不够严格或者占而不报。

有的地方基层组织人员天天从涉案土地旁经过，对于违章建设的行为都未曾采取任何有效的制止措施；有的在签订违法合同时，基层组织人员还在现场甚至参与。

尽管有关部门对其进行了行政处罚或者是责令其限期整改，往往会因为有人支持而对处罚决定置若罔闻。

（六）土地管理法律法规不健全土地管理法律法规不健全是引起违法用地的制度原因。

土地管理法律法规不健全，规定不够具体、不够细化，缺乏可操作性，同时土地违法查处难、成本低、容易实施的特点让违法分子有机可乘。

根据《中华人民共和国土地管理法》规定：对符合土地利用总体规划的“非法占用”土地上的建筑物，只能作没收，不能作拆除处理，然而对没收后的建筑物如何处置，又没有具体的规定。

四解决违法用地的建议作为一个古老的农业大国，耕地是我国最重要的自然资源。

然而中国人均只有耕地约1.3亩，仅相当于世界人均耕地4.1亩的1/3。

耕地的贫乏已成为制约中国经济发展的重要因素之一，严加保护耕地是摆在中国人民面前的重要任务，也是每个公民的重要职责。

中国《土地管理法》第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

以下是我单位关于有效遏制违法占用农耕地行为提出的若干建议：（一）疏堵结合，保障合理用地需求从调查的情况来看，我市控建拆违采取“一脚踩死”的办法不太现实。

如果只控不建，矛盾会越来越突出，违法建筑也会随时发生，不仅控不到位，而且会降低规划的严肃性和政府公信度。

如果只建不控，还会扰乱经济秩序，阻碍社会事业发展的步伐。

如何处理好控与建的关系，根据实际情况，当前宜疏堵结合，既要坚决遏制违法违规用地反弹，又要保障合理的用地需求。

特别是对群众建房问题要引起高度重视，要本着以民为本的理念，采取行之有效的措施，为解决群众合理合规的建房需求创造条件。

（二）履职尽责，确保监管工作取得实效一是各级政府、管委会，要切实担负起主体责任。

建立相应工作机构，制定具体方案，精心组织、强力推进。

主要领导要亲自研究、亲自部署，及时协调解决突出问题。

分管领导要缜密部署、及时调度，切实负起责任，定期报告工作进度。

二是涉及到的部门和单位，要强化大局观念，凡是涉及本部门的要自觉去办，决不允许敷衍塞责、推诿扯皮。

需要各部门协调配合的，要主动联系，相互配合，共同做好工作。

三是各级专项整治领导小组办公室要发挥综合协调作用，组织好督导检查、定期调度和验收总结，每项工作、每个环节都要有安排、有检查、有落实，确保监管工作取得实实在在的效果。

（三）加大普法力度，增强农民的法律意识开展长期的有针对性的法制宣传教育，确保其牢固树立科学发展的观念，养成切实保护耕地、依法用地管地、节约集约用地等意识。

切实把土地政策宣传到千家万户，并有针对性地向用地单位进行普法教育，把违法用地行为制止在萌芽状态。

这不只是执法部门的职责，也是林业局和行政执法部门的义务。

要造成一定的声势，坚持长期普法教育大局面，让公民都树立爱护森林资源，保护生态平衡的意识，参与到爱我家园，建我家园，美化家园，发展家园的自觉行动中来。

只有这样才能减少犯罪，保障社会经济健康发展，社会长治久安。

深入宣传，努力营造良好氛围（四）建立机构，切实加强组织领导建议市政府成立以市长为组长，分管副市长为副组长，国土、建设、规划、公安、监察等部门负责人为成员的违法用地长效管理工作领导小组，加强对全区国土资源管理工作的领导。

各乡镇要把国土资源管理工作列入重要议事日程，相应成立领导小组，定期听取工作情况汇报，研究新情况，解决新问题，切实负起辖区内国土资源管理的责任。

国土、监察、公安等单位要建立查处国土资源违法犯罪案件联席会议制度，原则上每季度召开一次联席会议，也可根据办案需要，及时召集会议，通报情况，商讨疑难、复杂违法犯罪案件的调查取证、定性，研究案情，探讨工作，严厉打击国土资源违法违纪犯罪案件。

（五）建立长效机制清查处理只是治标的办法，真正治本之策还是要靠制度。

在清查整顿过程中，要认真总结分析，查找制度漏洞，进一步完善规划管理、土地管理、土地监管、城管综合执法等制度，建立起长效机制。

要将工作重点从事后查处转向事前防范，要建立完善新开工项目和在建项目日常巡查制度，发现苗头和问题，及时处理，确保不再出现新的违法项目，切实维护好农村集体土地的管理秩序。

土地违法一旦形成，执行起来就很难，代价很高。

为此，要坚决加大执法力度。

对不符合土地利用规划的违法项目，一律要拆除；符合规划的违法项目，要加大处罚力度，使其违法成本高于守法成本。

总之，我们认为，在当前经济大发展的形势下，打击非法占用农用地犯罪是贯彻科学发展观和可持续发展的重要方面。

在具体执法过程中的遇到的新问题，需要我们不断探索，才能有力有效地打击占用农用耕地违法行为，真正实现科学发展和可持续发展。