第三章 行政组织
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.2.1) 行政组织的构成要素
行政组织是一个庞大而完整的公共权力执行系统，由相互作用的若干要素构成。
只有合理组合这些要素，行政组织才能发挥有效的功能。
行政组织的基本要素包括职能目标、机构设置、人员构成、权责体系、运行程序、法制规范和物质资源。
1．职能目标这是组织赖以建立和存在的前提及基础，是组织活动的出发点和归宿，也是行政组织的首要因素。
职能目标的多寡和重要程度决定组织的机构设置、规模数量、地位级别及人员编制，也决定行政组织活动的方向、范围和内容。
因此，行政组织必须有明确清晰的职能目标，自上到下，由宏观到微观地进行目标分解，依次确定各级行政组织所属的各个子目标、分目标，形成一个多层次、多序列的组织目标体系。
2．机构设置机构是行政组织的实体，也是行使行政权力、履行行政职能、实现组织目标的工具。
机构设置是指根据组织目标、职能范围在行政组织系统内部按照一定法律程序和分工要求设置相应的组织机构，包括纵向机构和横向机构以及每一个机构中具体的内设部门和职位设置。
机构设置是行政组织的核心问题，机构设置的合理与否，直接决定了行政组织整体效能和行政效率的高低。
3．人员构成人是行政组织的主体，有一定素质和技能的行政人员构成行政组织及其机构，行政人员是行政活动的决策者与执行者，也是组织形象的代表。
行政人员的专业、知识、技能等素质决定着组织职能目标的实现程度，决定着行政组织活动的效率。
因此，要求行政人员必须具有强烈的事业心和责任感，具备专业素质，并有较强的组织能力、管理能力、综合分析能力和应变能力，还应有良好的工作作风和工作方法、廉洁奉公和不谋私利。
4．权责体系行政组织是一个纵横交织的权责体系，各个部门、各个层级、各个成员之间存在着一系列从属、并列关系。
权责体系的存在和作用，使行政组织成为一个上下一致、左右协调、分工有序、共同承担目标任务的有机体。
为了实施科学管理，必须合理划分行政组织权力和责任，探求行政组织集权和分权、授权与制约的适度点，做到权责分明，保障行政组织各组成部分的有序运行。
第三章行政组织的结构
第三章行政组织的结构第三章行政组织的结构第一节行政组织结构概述一、行政组织的结构的含义“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。
行政组织结构，则是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各种要素的排列组合方式。
行政组织要素：物质要素：包括人员、经费、物质条件在物质要素中最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。
精神要素：包括目标、权责结构、人际关系。
精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系——权责关系。
综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。
本章所要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。
也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。
人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。
职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。
职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。
具体排列组合如下：第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。
经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。
职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。
因此准确地说，行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位。
工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。
第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。
其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.1.1) 行政组织的含义和特点
（一）行政组织的含义“组织”在一般的词义上指人们围绕一定目标联合起来进行有序活动的群体。
英文中“组织”（organization）则源于“器官”（organ），意思是自成系统的、具有特定功能的细胞结构。
这个概念被引申到社会群体以后，就得到了新的含义，即组织就是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
在构成组织的三个要素中，人是最重要的主体，一般来说，进入组织的人都是有特殊要求或有特殊共性的；目标是构成组织的基本依据，或者说组织的必要性就在于要实现特定的目标；特定的人际关系是由于组织的产生而形成的，即在组织内部为实现目标的需要进行分工，由于分工而在纵向上形成隶属或管理关系，在横向上形成合作或配合关系。
在人类社会里，组织是广泛存在的，按照组织活动的领域，可以划分为不同的组织类型。
行政组织，就是在行政领域活动的组织，旨在推行政务，是各类社会组织中极为重要的一种。
行政组织有广义和狭义之分。
广义的行政组织泛指一切具有执行性管理职能的组织系统，既包括整个国家机关中的行政机关，也包括国家机关中的立法、司法系统中具有执行性职能的各单位，在我国，甚至还包括党委机关、事业单位和人民团体这些具有管理职能的组织系统。
狭义的行政组织则仅指国家的行政机关。
本书从狭义上探讨行政组织，即指根据宪法和法律组建的执行国家行政权力的机关。
（二）行政组织的特点行政组织是社会组织中规模最大、结构最严密的机关体系。
较之于社会一般组织，行政组织有政治性、权威性、法制性、系统性、社会性的特点。
1.政治性是一切国家行政组织的共同属性，政治性源于国家的本质，是国家政权组织的重要组成部分，是实施政治统治和社会管理的主要工具。
2.权威性是由行政组织在国家权力机关中的地位决定的，行政组织是国家权力机关的执行机关，是国家权力的具体执行者，以国家强制力为后盾，是行政权力和国家强制力的象征与代表。
3.法制性是依法行政的基本含义，包括行政组织自身建设的法制性和行政组织对社会公共事务进行管理的法制性两个方面。
第三章 行政组织
（三）管理层次与管理幅度的反比关系 既定条件下管理层次与管理幅度成反比关 （1）管理层次越多，管理幅度越小； （2）管理层次越少，管理幅度越大。
三、行政组织体制
行政组织体制也称行政体制，就是行政组织 的制度及运行方式，而其实质则是行政权 力关系的制度化和程序化。 • 根据行政组织中最高决策的人数，行政组 织体制可分为首长制、委员会制与混合制。 • 按照中央行政组织与地方行政组织分配权 力划分，行政组织体制可划分为集权制、 分权制与均衡制。
三、编制管理的原则和方法
• 编制管理的原则： • （1）基本原则：精简、统一、效能原则 • （2）遵循编制设计的基本原则：职能决定 原则、职位设置原则、协调平和原则、动 态调整原则、法制管理原则。
编制管理的方法： ♠法制方法 ♠经济方法 ♠行政方法
行政组织的结构与 体制
一、行政组织结构
行政组织结构是指行政组织的各组成要 素（部分）之间的相互联系方式。 行政组织的基本结构一般可分为两类：一 类是行政组织的纵向结构，另一类是行政组 织的横向结构。
二、管理层次与管理幅度
（一）管理层次 管理层次是指组织的纵向等级结构和层级数 目。 （二）管理幅度 管理幅度是指在一个层级的行政机关或行政 首长直接领导和指挥的下级部门或人员的 数额及范围。
第三章 行政组织
第一节
行政组织概述
一、行政组织概念
• （一）行政组织的含义 • 广义的行政组织泛指一切具有执行性管理 职能的组织系统。 • 狭义的行政组织是根据宪法和法律组建的 国家行政权力的执行机关。
• （二）行政组织的特点 政治性 权威性 法制性 系统性 社会性
• （三）行政组织的基本要素： 职能目标 机构设置 人员构成 权责体系 运行程序 法制规范 物质资源
第三章 行政职能与行政组织
（三）行政职能确立的依据和原则
• 1、依据。行政管理职能确立的依据，简言之，即社会 的需要。政府机关不能主观地决定自己管什么，而只 能根据社会的需要来确定自己的管理职能。而社会需 要归根到底是由生产力发展的要求决定的。生产力发 展的要求，是派生各种社会需要的本原，也是满足各 种社会需要的最终途径。 因此，基于生产力发展要求而派生的社会需要，是行 政职能确立的根本依据。
安徽师范大学政法学院
（三）行政职能确立的依据和原则
• 2、行政职能确立的原则。 –第一、适应性原则。一个国家行政职能的确立，只 能根据本国的具体情况确立，要适应本国的各种具 体条件。这些条件主要包括：
• 其一，生产力发展水平。一般地说，生产力发展水平决定 了生产的社会化程度。生产力水平高，则生产的社会化程 度就高，社会上的人流、物流、财流、信息流等的流量就 大， 这时生产过程中的诸要素（人、生产资料、工具、 技术、信息等）更为复杂，互相的联系更趋紧密，而要实 现生产过程诸要素的紧密结合，需要政府出面的事情将会 增多。同时，生产力的发展也使得其他领域的活动（文化、 教育、科技、民政、交通等）更趋复杂，相应地，政府在 这些领域所应承担的责任也会加重。因此，社会生产力的 发展是现代世界各国政府普遍存在职能扩大趋势的合理根 据。
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• 2、行政职能确立的原则。
–第二、必要原则。总的来看，政府有一种自我权力 扩大的趋势，其职能常发生不必要的扩大。因此， 政府在确定行政职能时，应严格地限制在“必须去 管，不管不行”的范围内。 –第三、胜任原则。政府行政职能的确立，不仅是行 政环境提出需要的问题，它同时还涉及政府的内部 条件是否胜任满足这些需要的问题。 – 第四、发展原则。政府职能的确立应有动态眼光。 社会发展是历史的必然，因此社会需要也是变化发 展的，以社会需要为依据确立的行政职能也必然是 动态、发展的。所以，行政职能的确立必须贯彻变 革的精神，要随着社会的发展、环境的变化，适时 地转变政府的行政职能。 安徽师范大学政法学院
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.7.1) 编制管理的原则与方法
（一）编制管理的原则编制管理工作，除了遵循精简、统一、效能的原则，还要遵循编制设计的基本原则。
1.职能决定原则，即机构设置和人员配备都是以职责和功能为依据。
对行政机构的职能进行科学分类、逐步分解，使之成为协调的职能体系。
2.职位设置原则是指以职位分类为基础，设计职位的种类和职数。
在设计编制时，要保证每一个职位的人员工作任务饱满，同时，还要保证每一个职位的责任与权力相称。
3.协调平衡原则是指编制既要保持行政部门之间、行政层级之间、部门内部各单位之间的协调平衡，也要保持行政组织外部与国家财力的平衡。
4.动态调整原则是指编制管理要兼顾稳定性和变动性，即不仅每隔几年要根据国家政治、经济、社会等各方面的因素变化，对编制进行全面的调整，而且还需要随时对编制进行局部的、个别的微调。
5.法制管理原则是指编制管理必须法制化，即帮助的确定、执行、监督、控制都需要以法律为依据，以保证编制管理的规范性和权威性。
（二）法制方法法律方法是指运用法律规范，对机构设置和人员编制等进行调控的方法。
近些年我国加强了有关编制管理的立法、执行和监督。
继1997 年颁布《国务院行政机构设置和编制管理条例》后，2007年国务院又先后颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》《机构编制监督检查工作暂行规定》等法规。
这些文件规定，政府机构的设置以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，有利于提高行政效能。
根据经济和社会发展的需要，适时调整行政机构；但是，在一届政府任期内，政府组成部门应当保持相对稳定。
政府机构的设立、撤销或者合并，由机构编制管理机关事先组织有关部门和专家进行评估和论证。
政府组成部门的设立、撤销或者合并由机构编制管理机关提出方案，经政府常务会议讨论通过后，由行政首长提请人民代表大会决定；在人民代表大会闭会期间，提请人民代表大会常务委员会决定。
政府直属机构、办事机构和政府组成部门管理的行政机构的设立、撤销或者合并由机构编制管理机关提出方案，报本级政府决定。
第三章 行政组织和行政权力
二、行政组织的种类
1、首脑机关 2、职能机关 3、辅助机关 4、咨询机关 5、派出机关 6、驻外机构
三、行政组织体制的类型
1、根据最高决策权归属人数的多少分类 （1）首长制 行政组织的最高决策权和责任归属于行政 首长一人承担的行政组织体制。
优点：责任明确，指挥统一，决策迅速。 缺点：容易造成独断； 对行政首长能力、精力要求较高。
4 我国的行政组织体制
（1）我国行政组织体制的特点 中国特色的行政首长负责制。 两个显著特点： a)首长虽拥有最后决定权，但重大问 题必须通过集体讨论。 b)首长对其领导的行政机关负有完全 责任。
（2）我国行政组织的精简趋势 a) 减少行政层次 以前:省 — 市 — 县 — 区 — 乡 现在:省 — 市 — 县 — 乡 以前:局 — 科 — 股 现在:局 — 科 b) 裁减重叠、多余的部门 裁减冗员和多余的副职、虚职 中央政府的历次改革: ◇1982年，国务院各部门从100个减为61个， 人员编制从5.1万减为3万。
帕金森定律：官僚机构日益庞大与行政效率成 反比。 W A C D
的乘法律 工作乘法律
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2、威尔逊对行政组织机构的分类
公共行政机构间的差异主要体现在机构内人 员活动过程和活动结果的可观察性方面。
1）生产型机构 下属的付出和成果均能观察到。 格雷莎姆定律：可测算成果的工作往往会 排挤不可测算成果的工作。 2）程序型机构 能观察到下属的付出，但难以看到其相 应成果。
2 行政权力的分配原则
1）合法原则
◇权力分配主体合法
◇权力分配程序合法
2）职权分明原则 3）权责一致原则 ﹡绝对责任 4）职权全面原则 5）适度原则
行政组织概论(PPT 70页)
缺点：易形成多头领导，政出多门，导致管 理混乱。
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4．矩阵式结构
为完成特定任务或突击性任务，由有关职能 部门组成综合性机构，协调配合。
优点：加强了职能部门之间的沟通和联系， 相互取长补短，协同攻关；较为灵活，能较 好应付快速变化和激烈竞争的组织环境。
条块结合、以块为主——地方行政组织的主 要形式。
条块结合、以条为主——上级业务部门垂直 领导的工作部门的 管理形式，如铁路、 地质、气象等部门。
编制单列、条块结合——公安、安全等部门。
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6．行政组织编制管理的方法
（1）经济手段。编制预算制度，核定人员和 经费。
（2）法制手段。通过编制管理法规、组织机 构法规、人员编制法规、审批程序法规等 使编制管理工作法制化。
同级政府相互之间和各级政府各部门之间 构成的分工合作、并列的排列组合方式。
1．领导机关（首脑机关）各级人民政府、国务院 (总理、副总理、国务委员)
2．职能机关（执行机构）公安局、教育局、民政 局、
3．辅助机关（办公机构）办公厅(室)、政研室、 行管局
4．派出机关(派出所、街道办事处)
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统一领导：机构编制工作的方针、政策的制定，各 级机关、各部门的任务和职责的规定，各省、自治 区、直辖市和中央各部门的编制总额的确定，省、 自治区、直辖市政府工作部门和中央各部、委司局 一级机构的设置的审批由党中央和国务院统一负责。
分级管理：地方各级党委和政府，根据国家的方针 政策，统一领导和集中管理本地区编制总额，具体 安排本地区的编制，审批下一级国家机关工作部门 和本级各部门的内部机构。
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• 四、编制管理的原则和方法 • 1、编制管理的原则 、 • 2、法制方法 、 • 3、经济方法 、 • 4、行政方法 、
思考与练习
• • • • • • • 1．何谓行政组织？行政组织有何特点？ 2．如何认识我国行政机关与其他国家机关的关系？ 3．谈谈认识行政组织与环境的辨证关系？ 4．谈谈行政组织的基本结构及在组织设置中的具体运用。 5．如何理解管理层次和管理幅度的相互关系？ 6．联系实际，谈谈编制管理与行政组织建设的关系。 7．联系实际，说明集权制、分权制与均权制的行政组织 体制。 • 8．结合我国政府机构改革的历程，谈谈对我国行政组织 体系的认识。
拓展阅读
• • • • • • 1.傅明贤：《行政组织理论》，高等教育出版社2000年 版。 2.尹钢：《行政组织学》，北京大学出版社2005年版。 3.浦兴祖：《当代中国政治体制》，复旦大学出版社 1999 1999年版。 4.谢庆奎：《中国政府体制》，中国广播电视出版社 1995年版。 5.谢庆奎：《中国地方政府体制概论》，中国广播电视 出版社1998年版。 6.魏娜，吴爱明：《当代中国政府与行政》，中国人民 大学出版社2002年版。
• （三）行政组织的基本要素 • 1、职能目标 、 • 2、机构设置 、 • 3、人员构成 、 • 4、权责体系 、 • 5、运行程序 、 • 6、法制规范 、 • 7、物质资源 、
• 二、行政组织的类型 • （一）按照行政层级分类 • 1、中央行政机关 、 • 2、地方行政机关 、 • （二）按照工作性质分类 • 1、领导机关 、 • 2、职能机关 、 • 3、辅助机关 、 • 4、咨询机关 、
• 二、编制管理的概念 • （一）编制管理的含义 • 编制管理指对政府机构的设置、职责配置、 编制管理指对政府机构的设置、职责配置、 编制核定以及对机构编制工作的监督管理。 编制核定以及对机构编制工作的监督管理。 • （二）编制管理的内容 • 1、职能管理 、 • 2、机构管理 、 • 3、人员管理 、 • （三）编制管理的意义
• 三、行政组织环境 • 1、行政组织环境的涵义及类型 、 • 2、行政组织环境的特点 、 • 3、行政环境与行政组织的关系 、
第二节 行政组织的结构与体制
• 一、行政组织的基本结构 • 1、纵向结构 、 • 2、横向结构 、
• 二、管理层次与管理幅度 • 1、管理层次 、 • 2、管理幅度 、 • 3、管理层次与管理幅度的反比例关系 、
第三章 行政组织
• 本章教学目的与要求： • 通过本章的学习，理解行政组织的基本 概念、类型与环境，掌握行政组织的结构 和体制，弄清管理层次与管理幅度的区别 和联系，了解行政组织中编制和编制管理 的含义• 一、行政组织的概念 • （一）行政组织的含义 行政组织是根据宪法和 法律组建的国家行政权力的执行机关。 法律组建的国家行政权力的执行机关。 • （二） 行政组织的特点 • 1、 1、政治性 • 2、权威性 、 • 3、法制性 、 • 4、系统性 、 • 5、社会性 、
• 三、行政组织体制 • 1、首长制、委员会制与混合制 、首长制、 • 2、集权制、分权制与均权制 、集权制、
第三节 行政组织的编制管理
• 一、编制的概念 • （一）编制的含义 • 在我国，编制是指“机构编制管理机关 在我国，编制是指“ 核定的行政机构和事业单位的人员数额和 领导职数” 领导职数” • （二）编制的分类 • 根据机构的性质、 根据机构的性质、任务的不同及经费来 源的区别， 源的区别，我国将编制划分为国家行政编 制、国家事业编制和国家企业编制三大类。 国家事业编制和国家企业编制三大类。