第三章 行政组织
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.2.1) 行政组织的构成要素
行政组织是一个庞大而完整的公共权力执行系统，由相互作用的若干要素构成。
只有合理组合这些要素，行政组织才能发挥有效的功能。
行政组织的基本要素包括职能目标、机构设置、人员构成、权责体系、运行程序、法制规范和物质资源。
1．职能目标这是组织赖以建立和存在的前提及基础，是组织活动的出发点和归宿，也是行政组织的首要因素。
职能目标的多寡和重要程度决定组织的机构设置、规模数量、地位级别及人员编制，也决定行政组织活动的方向、范围和内容。
因此，行政组织必须有明确清晰的职能目标，自上到下，由宏观到微观地进行目标分解，依次确定各级行政组织所属的各个子目标、分目标，形成一个多层次、多序列的组织目标体系。
2．机构设置机构是行政组织的实体，也是行使行政权力、履行行政职能、实现组织目标的工具。
机构设置是指根据组织目标、职能范围在行政组织系统内部按照一定法律程序和分工要求设置相应的组织机构，包括纵向机构和横向机构以及每一个机构中具体的内设部门和职位设置。
机构设置是行政组织的核心问题，机构设置的合理与否，直接决定了行政组织整体效能和行政效率的高低。
3．人员构成人是行政组织的主体，有一定素质和技能的行政人员构成行政组织及其机构，行政人员是行政活动的决策者与执行者，也是组织形象的代表。
行政人员的专业、知识、技能等素质决定着组织职能目标的实现程度，决定着行政组织活动的效率。
因此，要求行政人员必须具有强烈的事业心和责任感，具备专业素质，并有较强的组织能力、管理能力、综合分析能力和应变能力，还应有良好的工作作风和工作方法、廉洁奉公和不谋私利。
4．权责体系行政组织是一个纵横交织的权责体系，各个部门、各个层级、各个成员之间存在着一系列从属、并列关系。
权责体系的存在和作用，使行政组织成为一个上下一致、左右协调、分工有序、共同承担目标任务的有机体。
为了实施科学管理，必须合理划分行政组织权力和责任，探求行政组织集权和分权、授权与制约的适度点，做到权责分明，保障行政组织各组成部分的有序运行。
第三章行政组织的结构
第三章行政组织的结构第三章行政组织的结构第一节行政组织结构概述一、行政组织的结构的含义“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。
行政组织结构，则是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各种要素的排列组合方式。
行政组织要素：物质要素：包括人员、经费、物质条件在物质要素中最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。
精神要素：包括目标、权责结构、人际关系。
精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系——权责关系。
综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。
本章所要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。
也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。
人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。
职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。
职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。
具体排列组合如下：第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。
经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。
职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。
因此准确地说，行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位。
工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。
第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。
其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。
行政管理学最新版课件3. 行政组织
行政管理学
1. 编制与编制管理
所谓编制是指各种机构设置及其人员数量的定额、结构和领导职数配置。
编制管理是指编制管理机关根据国家经济社会发展状况、政治体制状况，及行政管理 体制改革的需要，按照法律规定的制度和程序，确定机构的人员配备数额、机构结构 和领导职数，并实施调控与监督的活动。
1. 行政组织的含义
组织（orgnization）一词源于器官（organ），一般是指诸多要素按照一定的目的、任务和形 式互相联系起来形成的系统。组织可以划分为自然组织和社会组织两大类。
行政组织就是指国家权力机关的执行机构。广义的行政组织，指国家政权机构的总称。狭义的 行政组织指依法设置、享有行政权力、承担行政管理职能的国家机构，一般也可以称为行政机 构或行政机关。
新编21世纪思想政治教育专业系列教材
（三）行政组织体制
行政管理学
1. 首长制、委员会制与混合制（根据行政组织中掌握最高决策权人数的多少）
首长制，又称一长制或独任制，是指行政组织的最高行政决策权由行政首长一人行使、政治 责任由一人承担的行政体制。
委员会制，又称合议制，是指行政组织的最高决策权由两个以上人员组成的委员会执掌的行 政体制。
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目录
CONTENTS
行政管理学
一 行政组织概述 二 行政组织的结构与体制 三 中国的行政体制和系列教材
PART 01
行政管理学
一、行政组织概述
新编21世纪思想政治教育专业系列教材
（一）行政组织的概念
行政管理学
中国的编制管理部门是各级编制管理委员会。行政编制的审批权限在中央，中央机构 编制部门审核中央和国家机关各部门、各民主党派机关、有关群众团体机关的行政编 制，以及地方各级行政编制总额。
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.1.1) 行政组织的含义和特点
（一）行政组织的含义“组织”在一般的词义上指人们围绕一定目标联合起来进行有序活动的群体。
英文中“组织”（organization）则源于“器官”（organ），意思是自成系统的、具有特定功能的细胞结构。
这个概念被引申到社会群体以后，就得到了新的含义，即组织就是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
在构成组织的三个要素中，人是最重要的主体，一般来说，进入组织的人都是有特殊要求或有特殊共性的；目标是构成组织的基本依据，或者说组织的必要性就在于要实现特定的目标；特定的人际关系是由于组织的产生而形成的，即在组织内部为实现目标的需要进行分工，由于分工而在纵向上形成隶属或管理关系，在横向上形成合作或配合关系。
在人类社会里，组织是广泛存在的，按照组织活动的领域，可以划分为不同的组织类型。
行政组织，就是在行政领域活动的组织，旨在推行政务，是各类社会组织中极为重要的一种。
行政组织有广义和狭义之分。
广义的行政组织泛指一切具有执行性管理职能的组织系统，既包括整个国家机关中的行政机关，也包括国家机关中的立法、司法系统中具有执行性职能的各单位，在我国，甚至还包括党委机关、事业单位和人民团体这些具有管理职能的组织系统。
狭义的行政组织则仅指国家的行政机关。
本书从狭义上探讨行政组织，即指根据宪法和法律组建的执行国家行政权力的机关。
（二）行政组织的特点行政组织是社会组织中规模最大、结构最严密的机关体系。
较之于社会一般组织，行政组织有政治性、权威性、法制性、系统性、社会性的特点。
1.政治性是一切国家行政组织的共同属性，政治性源于国家的本质，是国家政权组织的重要组成部分，是实施政治统治和社会管理的主要工具。
2.权威性是由行政组织在国家权力机关中的地位决定的，行政组织是国家权力机关的执行机关，是国家权力的具体执行者，以国家强制力为后盾，是行政权力和国家强制力的象征与代表。
3.法制性是依法行政的基本含义，包括行政组织自身建设的法制性和行政组织对社会公共事务进行管理的法制性两个方面。
第三章 行政组织
（三）管理层次与管理幅度的反比关系 既定条件下管理层次与管理幅度成反比关 （1）管理层次越多，管理幅度越小； （2）管理层次越少，管理幅度越大。
三、行政组织体制
行政组织体制也称行政体制，就是行政组织 的制度及运行方式，而其实质则是行政权 力关系的制度化和程序化。 • 根据行政组织中最高决策的人数，行政组 织体制可分为首长制、委员会制与混合制。 • 按照中央行政组织与地方行政组织分配权 力划分，行政组织体制可划分为集权制、 分权制与均衡制。
三、编制管理的原则和方法
• 编制管理的原则： • （1）基本原则：精简、统一、效能原则 • （2）遵循编制设计的基本原则：职能决定 原则、职位设置原则、协调平和原则、动 态调整原则、法制管理原则。
编制管理的方法： ♠法制方法 ♠经济方法 ♠行政方法
行政组织的结构与 体制
一、行政组织结构
行政组织结构是指行政组织的各组成要 素（部分）之间的相互联系方式。 行政组织的基本结构一般可分为两类：一 类是行政组织的纵向结构，另一类是行政组 织的横向结构。
二、管理层次与管理幅度
（一）管理层次 管理层次是指组织的纵向等级结构和层级数 目。 （二）管理幅度 管理幅度是指在一个层级的行政机关或行政 首长直接领导和指挥的下级部门或人员的 数额及范围。
第三章 行政组织
第一节
行政组织概述
一、行政组织概念
• （一）行政组织的含义 • 广义的行政组织泛指一切具有执行性管理 职能的组织系统。 • 狭义的行政组织是根据宪法和法律组建的 国家行政权力的执行机关。
• （二）行政组织的特点 政治性 权威性 法制性 系统性 社会性
• （三）行政组织的基本要素： 职能目标 机构设置 人员构成 权责体系 运行程序 法制规范 物质资源
第三章 行政职能与行政组织
（三）行政职能确立的依据和原则
• 1、依据。行政管理职能确立的依据，简言之，即社会 的需要。政府机关不能主观地决定自己管什么，而只 能根据社会的需要来确定自己的管理职能。而社会需 要归根到底是由生产力发展的要求决定的。生产力发 展的要求，是派生各种社会需要的本原，也是满足各 种社会需要的最终途径。 因此，基于生产力发展要求而派生的社会需要，是行 政职能确立的根本依据。
安徽师范大学政法学院
（三）行政职能确立的依据和原则
• 2、行政职能确立的原则。 –第一、适应性原则。一个国家行政职能的确立，只 能根据本国的具体情况确立，要适应本国的各种具 体条件。这些条件主要包括：
• 其一，生产力发展水平。一般地说，生产力发展水平决定 了生产的社会化程度。生产力水平高，则生产的社会化程 度就高，社会上的人流、物流、财流、信息流等的流量就 大， 这时生产过程中的诸要素（人、生产资料、工具、 技术、信息等）更为复杂，互相的联系更趋紧密，而要实 现生产过程诸要素的紧密结合，需要政府出面的事情将会 增多。同时，生产力的发展也使得其他领域的活动（文化、 教育、科技、民政、交通等）更趋复杂，相应地，政府在 这些领域所应承担的责任也会加重。因此，社会生产力的 发展是现代世界各国政府普遍存在职能扩大趋势的合理根 据。
安徽师范大学政法学院
• 2、行政职能确立的原则。
–第二、必要原则。总的来看，政府有一种自我权力 扩大的趋势，其职能常发生不必要的扩大。因此， 政府在确定行政职能时，应严格地限制在“必须去 管，不管不行”的范围内。 –第三、胜任原则。政府行政职能的确立，不仅是行 政环境提出需要的问题，它同时还涉及政府的内部 条件是否胜任满足这些需要的问题。 – 第四、发展原则。政府职能的确立应有动态眼光。 社会发展是历史的必然，因此社会需要也是变化发 展的，以社会需要为依据确立的行政职能也必然是 动态、发展的。所以，行政职能的确立必须贯彻变 革的精神，要随着社会的发展、环境的变化，适时 地转变政府的行政职能。 安徽师范大学政法学院
第三章 行政组织和行政权力
二、行政组织的种类
1、首脑机关 2、职能机关 3、辅助机关 4、咨询机关 5、派出机关 6、驻外机构
三、行政组织体制的类型
1、根据最高决策权归属人数的多少分类 （1）首长制 行政组织的最高决策权和责任归属于行政 首长一人承担的行政组织体制。
优点：责任明确，指挥统一，决策迅速。 缺点：容易造成独断； 对行政首长能力、精力要求较高。
4 我国的行政组织体制
（1）我国行政组织体制的特点 中国特色的行政首长负责制。 两个显著特点： a)首长虽拥有最后决定权，但重大问 题必须通过集体讨论。 b)首长对其领导的行政机关负有完全 责任。
（2）我国行政组织的精简趋势 a) 减少行政层次 以前:省 — 市 — 县 — 区 — 乡 现在:省 — 市 — 县 — 乡 以前:局 — 科 — 股 现在:局 — 科 b) 裁减重叠、多余的部门 裁减冗员和多余的副职、虚职 中央政府的历次改革: ◇1982年，国务院各部门从100个减为61个， 人员编制从5.1万减为3万。
帕金森定律：官僚机构日益庞大与行政效率成 反比。 W A C D
的乘法律 工作乘法律
H
2、威尔逊对行政组织机构的分类
公共行政机构间的差异主要体现在机构内人 员活动过程和活动结果的可观察性方面。
1）生产型机构 下属的付出和成果均能观察到。 格雷莎姆定律：可测算成果的工作往往会 排挤不可测算成果的工作。 2）程序型机构 能观察到下属的付出，但难以看到其相 应成果。
2 行政权力的分配原则
1）合法原则
◇权力分配主体合法
◇权力分配程序合法
2）职权分明原则 3）权责一致原则 ﹡绝对责任 4）职权全面原则 5）适度原则
行政管理学行政组织
二首长制 委员会制与混合制
2 首长制 委员会制与混合制的优缺点 1首长制的优缺点 优点：事权集中;责任明确;权责统一;易于保密 缺点：个人专制 ;滥用职权;易陷于管见 2委员会制的优缺点 优点：集思广益;互相监督 缺点：责任分散;权 责相同;难以保守秘密 3混合制的优缺点 优点 ：兼首长制和委员会制之优;避二者之弊 缺点：
分 为 以 下
的分 职类 权 范 围 和 作 按照行政
从可 不以 同按 的不 角同 度的
政 组 织 类 型 的
1 物质要素
四
1人员
行
2经费
政
3物质条件
组 织
2 精神要素
要
1组织目标
素
2权责结构
3人际关系
五 行政组织体制
•集权制 分权制与均权制 •首长制 委员会制与混合制 • 完整制与分离制 • 名誉市长制与市经理制
由市立法机关聘任经理掌握行政权 优点：统一指挥;专家特长与民意结合； 缺点：可能产生市经理短期行为
第二节 行政组织的结构
• 一 行政组织的纵向结构 • 管理层次 • 管理幅度 • 管理层次与管理幅度之间的关系 • 层次管理的基本原则 • 行政组织纵向结构的优缺点
三完整制与分离制
1 完整制与分离制的含义 根据行政组织中的同一层级各个行政部门所隶属
领导的不同;行政组织体制可分为：完整制与分离 制 仅对地方政府而言 1完整制
指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行 政组织首脑机关领导的一种行政组织体制 特征：指挥 控制权集中于本层级的行政组织;本层级 地方政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行 一元化领导 凡分权制的国家;大多采用完整制;其高级地方政府 的行政部门一般均属同级政府首脑机关领导
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（二）行政组织的特点
1．政治性（阶级性） 2．公共性（社会性） 3．权威性 4．法制性 5．系统性
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3
（三）行政组织的基本构成要素
1.组织目标（Aim） （1）目标的明确性 一切没有明确目标的行政组织都是没必要的
（2）目标的层次性 总目标、分目标；近期目标和长远目标等
2.机构设置： （Orgnization） 根据目标和职能要求设置机构 3.职位设置： （Position) 根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系
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3、幕僚机关：辅助或办公 各级政府的办公厅（室） 无特定专业性，直接听从行政首长的指挥 对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有 事实上的权力，直接参与政策制定 4、咨询机关（Brain Power） 智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成 不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策； 政府机关的“外脑”；
为完成特定任务或突击性任务，由有关职能
部门组成综合性机构，协调配合。 优点：加强了职能部门之间的沟通和联系， 相互取长补短，协同攻关；较为灵活，能较 好应付快速变化和激烈竞争的组织环境。 缺点：同时接受两个方向的指令，意见不一 致时，无所适从。成员容易产生临时观念。
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人 性 的 组 织 形 式
5、派出机关 不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署
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二、行政组织的结构与编制
(一)行政组织的结构方式
指构成行政组织各要素的排列组合方式， 具体是指一个行政机关内部的机构设置及其 相互关系的法定形式，主要包括行政组织内 的部门划分、层级确定、职权分解、人员配 备等内容。
（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等；
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管理层次
1、含义
以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织 的纵向等级结构和层级数目；
2、行政组织管理层次的划分
无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四 级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；
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3．直线职能式结构
在行政领导机关之下设置若干职能部门，行
使某一专业范围内的权责，下级行政组织既 听命于上级首长，又服从上级职能部门的领 导。 优点：实行专业分工，减轻领导负担，适应 复杂的行政管理活动。 缺点：易形成多头领导，政出多门，导致管 理混乱。
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4．矩阵式结构
第三章 行政组织
一、行政组织概述 二、行政组织的结构与编制 三、行政组织改革
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一、行政组织概述
（一）行政组织的概念
行政组织是依据宪法和法律组建的国家行政机关体系。 我国的行政组织包括中央政府、地方政府和基层政府三 个层次。 中央政府——国务院，下设部、委、办等职能部门。 地方政府——省、自治区、直辖市政府；计划单列市政 府、设区的市政府；县政府和县级市政府；自治州政府、 盟政府、旗政府,下设职能部门。 基层政府——乡（镇）政府，不设职能部门，配备相关 人员。
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2．直线参谋式结构
在行政首长身边配备参谋机构和辅助人员，
减轻首长负担。 优点：既能维持政令统一，行动迅速的特点， 又能改变行政首长判断不易、疲于应付的状 况，增加了决策的可靠性。 缺点：不能从根本上克服直线式的弊端。
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传 统 的 组 织 形 式
适合中小组织 3.4 直线——参谋型组织结构
地 级 市 人 民 政 府
地 区 行 政 公 署
自 治 人 民 区 政 府 自治县 人民政府 区公所
市辖区 人民政府
县级市 人民政府
县 人民政府
街道办事处
镇人民政府
乡人民政府
民族乡人民政府
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居民委员会
村民委员会
我国地方政府的层级系统图
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2)国务院机构层次划分：
部、委机构 直属机构、办事机构
1．领导机关（首脑机关）各级人民政府、国务院 (总理、副总理、国务委员) 2．职能机关（执行机构）公安局、教育局、民政 局、 3．辅助机关（办公机构）办公厅(室)、政研室、 行管局 4．派出机关(派出所、街道办事处)
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（四）行政组织的编制管理
1．行政组织编制管理的含义 编制：一个行政组织的职能范围、机构设置、 隶属关系、规格级别、人员数额、人员结 构和职位配置。 编制管理：按照法律法规所规定的制度和程 序，对行政组织的职能范围、机构设置和 人员配备等进行的管理。
政府机构设置程序要依照有关法律法规进行。 有关政府机构的各项规范要由法律法规来确定。
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（五）管理幅度和管理层次
管理幅度
1、含义
一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围
2、决定管理幅度宽窄的因素
（1）管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经 验、性别、年龄、作风等； （2）组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、 程序；如人际关系、工作氛围等；
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2．行政组织编制管理体制：统一领 导，分级管理。
统一领导：机构编制工作的方针、政策的制定，各
级机关、各部门的任务和职责的规定，各省、自治 区、直辖市和中央各部门的编制总额的确定，省、 自治区、直辖市政府工作部门和中央各部、委司局 一级机构的设置的审批由党中央和国务院统一负责。 分级管理：地方各级党委和政府，根据国家的方针 政策，统一领导和集中管理本地区编制总额，具体 安排本地区的编制，审批下一级国家机关工作部门 和本级各部门的内部机构。
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（2）行政目标的冲突。
造成冲突的原因：
一是下级子目标与整体目标的冲突； 二是由于资源的稀缺性； 三是个人目标与组织目标的冲突。
(3)行政目ห้องสมุดไป่ตู้的协调
分为决策前协调和决策时协调。 协调行政目标时，要求把原则性和灵活性结合起来。
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（三）行政组织的部门结构
同级政府相互之间和各级政府各部门之间 构成的分工合作、并列的排列组合方式。
优点：自尊心、成就感 缺点：难以有效管制
适合教学研究、制定政策的组织
扁平的组织结构（Flat Organization ）
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人 性 的 组 织 形 式
扩大工作范围的组织结构
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权 变 的 组 织 形 式
弹性单位与编制的组织形式
1.2
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（二）行政组织的目标体系
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7.编制管理的意义：
建立高效行政组织体系的重要前提； 防止官僚主义，有利于密切联系政府与民众
关系； 有助于节省国家财政开支。
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8.编制管理的基本原则：
精简原则
（精简机构和人员、合理定编定员）； 统一原则 （统一领导、统一职能目标、机构设置统一完整） 编制立法原则
1．行政目标的含义和特点
（1）行政目标的含义
行政目标又称行政组织目标，是行政组织 在一定时期内必须达到或期望达到的行政管 理目的和指标,是行政组织活动的出发点和归 宿。
（2）行政目标的特点
公共性、模糊性、政策性、体系性
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2．行政目标的确定
（1）从实际出发。上级的要求、主观条件、 外部环境因素构成了确定行政目标的基本依 据，几者不可偏废。 （2）控制行政目标的数量。常见的控制方法： 去除法、分阵法、综合法。 （3）目标分解 。按组织内部机构设置和组织 层次，将目标任务分解落实到不同的机构， 构架目标体系。
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1．直线式结构
以最高行政首长为中心，统一指挥， 逐级控制。
缺点：缺乏专业化分工，首长责重事繁。 只局限于在政务比较单一或程序化和管理
层次比较低的单位中使用。 优点：事权集中，权责明确，指挥统一， 便于控制。
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几种常见的组织结构
传 统 的 组 织 形 式
Centralized Organization(直线型)
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（三）管理幅度和层次的关系
在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；
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（六）组织设计的一般程序
1、明确组织的目标和任务 2、将实施目标的各种手段构成有效的管理活动序列 3、将各种管理活动构成合理的“职务”；
4、将各种合理的“职务”构成每个人所占有 的“职位”
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3．管理机关：
党中央、国务院设立中央机 构编制委员会。
地方各级党委和政府设机构 编制委员会。
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4．主要任务：
定职能、定机构、定人员编制 a.职能管理： b.机构管理 c.人员编制管理： 即人员总额、人员结构、领导职数、 职位配置
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5、行政组织编制管理形式：
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3．行政目标的体系
（1）行政目标的层次结构（三个层次）
第一层次:总目标。反映行政组织基本功能的总
体目标，明确规定行政组织最基本的活动方向。 第二层次：职能目标。反映了组织内部机构的工 作职能。从属于总目标的规定。 第三层次：工作目标。各目标主体在阶段时间内 所完成的各项具体工作、以及完成工作所应达到 的程度要求。
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4.人员构成(Staff) 结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质； 5.规章制度（Rule） 对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系；
6.物质基础（Material) 适量的行政经费，保证行政工作的日常开支； 7.价值观念(Value Jugement) 对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；