关于改进农村低保户生活保障问题的调查

关于改进农村低保户生活保障问题的调查党的十七届三中全会指出，建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，健全社会保障体系。

农村最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是社会保障安全网在农村的最后一道防线。

在新的历史条件下，建立农村最低生活保障制度是关心群众生活、推动社会公平、促进社会稳定和经济发展以及全面建设小康社会的重要举措。

为进一步了解全市农村低保状况，并就改进农村低保工作提出研究对策，邢台市社科联、邢台学院联合组成课题组于2008年七八月份深入巨鹿县、邢台县进行了专题调研。

此次调研活动涉及4个乡镇（邢台县会宁镇、南石门镇、浆水镇、巨鹿县张王疃镇）、17个行政村，分别与两县的民政、财政部门领导和部分乡镇干部、低保户代表进行了广泛深入的座谈，并走访了10户低保家庭，发放问卷400份（低保户200份，普通农户200份），回收392份，有效率98%。

一、农村低保家庭生活现状（一）低保户产生的原因1、鳏、寡、孤、独。

这些特困户，多数年迈体衰，丧失劳动能力且一人独居。

他们虽无其他赡养、抚育义务，但由于没有稳定的收入，处于泥菩萨过河自身难保的状况中，若遇天灾人祸，抗风险能力极低，是政策扶持的重点。

2、遭遇天灾人祸。

这种情况多是家中的“顶梁柱”遇车祸、患恶性疾病或其他意外创伤，有的基本丧失劳动能力，有的在支付巨额的医疗费用后，家中负债累累，举步维艰，难尽赡养、抚育义务，导致新的鳏、寡、孤、独，子女也被迫辍学、外出打工。

3、家庭成员中有老、弱、病、残者。

家庭成员的弱智、低能、患大病卧床，先天后天残疾失去劳动能力，年老体弱生活不能自理，仅靠家庭成员的扶助，又无其它稳定收入，造成长期精神、经济负担。

4、其他原因。

因子女上大学返贫；耕地少又无其他技能，生存能力较弱；家庭主要赡养、抚养人死亡的祖孙家庭等。

（二）低保家庭的基本生活状况1、收入水平低，生产能力不强。

问卷调查的200户低保家庭人均年收入775.3元，相当于普通农户总收入的33.7%。

他们没有三轮车、拖拉机等现代农机具，生产工具还是停留在传统的锹、镢、锄水平，主要生产方式还是靠人畜耕作，加之不具备其它特长技能，仅靠种田为生，无力发展种植、养殖、加工等家庭经济，也无力外出打工，收入微薄。

从收入结构看，农村低保家庭的种、养殖收入、打工收入均低于普通农户16—20个百分点，而在接受儿女赡养、亲友资助及社会捐赠和其他社会救济方面比普通农户要分别高出15、13、8个百分点，占总收入的43%，说明在自身生存能力不足的情况下，外来资助是这些家庭维持生计的重要支撑。

2、消费只为生存，恩格尔系数高。

由于收入低，低保户总体消费水平也较低，食品支出占到46.2%。

在食品消费中主要以粮食为主，蔬菜、食用油、肉、蛋、奶、水果、水产品消费比例依次降低，实属生存性消费，仅限于吃饱饭、不挨饿，离健康营养与生产发展还有较大距离。

我们走访的低保户有的还住在土坯房里（约占1/5），庭院破败，衣衫陈旧，日用品仅有锅、碗、瓢、盆和被褥等必需品。

低保户与普通农户相比较，其水电燃料费和医药费分别高出 2.6和19.9个百分点，这是因为当地没有对低保户采取相关优惠政策，使他们在低水平的消费基数上能源支出比例相对较高。

医药费用高是低保户的一个突出特征，因残、因病致贫是当前农村贫困产生的重要原因之一。

3、入不敷出，应急能力差。

调查表明低保户的平均消费水平为928.8元，高出总收入153.5元，超支部分一是来源于国家扶持，二是来源于亲朋帮助，三是无奈形成债务。

从每月的具体情况看，若无突发性事件的影响，收入倒挂现象并不严重，但遇到像生病、子女上学这样的情况，入不敷出现象就相当严重。

一位60多岁的独身老人，屋顶漏水需要修缮，但修理费需100多元，他拿不出这些钱只好用塑料布遮顶暂避雨水。

另有一个家庭，夫妻双双因车祸死亡，留下祖孙二人，奶奶年迈多病，不能劳动。

新学年到来之时，虽然政府已免去义务教育的学杂费，但孙子在学校的生活费、住宿费没有着落，依然使老人心急如焚。

调查显示，82%的人领取低保金后首先用于生活开支，其次是医疗、生产和子女教育。

二、农村低保工作中存在的主要问题巨鹿县、邢台县分别于2003年和2005年建立实施了农村最低生活保障制度，县乡两级政府本着“以民为本、为民解困”的执政理念，十分重视农村低保工作的开展，制订了一系列政策、制度和措施，低保工作逐渐步入规范化轨道，但仍有一些问题期待解决：（一）保障面窄，保障标准低截止2008年6月底，巨鹿县有低保户7862户，8960人，月人均补差51.1元，占农业人口的2.8%，到2008年底，最低生活保障面将达到3.8%左右，保障金标准由2007年的638元提高到738元，人均增长100元。

邢台县目前保障面已达3.8%，2008年新增农村低保对象8880人，基于当前物价上涨，为了不影响困难群众的基本生活，今年5月、7月他们两次人均月增补20元，人均月补助60.5元，享受低保的人群和低保金额呈逐年增长趋势。

但是由于某些农村地区自然条件差、经济发展落后、社会保障体系薄弱，仍存在相当数量的边缘贫困人口，加之有些生活困难的农民还不了解农村低保制度，或者对其申请条件和程序不十分清楚，因此，各县农村低保制度还没有完全覆盖到应享受低保的农村贫困家庭，受惠人群有限。

如巨鹿县张王疃乡是贫困县中的贫困乡，该乡农民大多以种地为生，外出打工者甚少，农业收入人均不足700元，如果按照该县规定的低保线，全乡大部分人口都应在线内，但是这样的话，财政将无力承担。

所以，目前的实际做法是用分配名额的方式，“矮子里面拔将军”，在贫困人口中找最贫困的给予低保待遇，而且低保名额要平均分配。

所谓“低保户”实际是“低保人”，通常一户只能有一人享受低保。

如前所述，低保家庭往往非病即残，亦或鳏寡孤独年迈体弱、年幼无着，这样的人一个月50-70元保障金，每天仅增加2元左右现金支配，生活困难程度可想而知。

而所谓“应保尽保”也是在限定名额内的保障，和真正意义上的应保尽保还有较大距离。

调查显示，有95%的低保户对低保政策表示满意，同时希望提高低保金额度，进一步扩大低保面。

（二）制度不完善，随意性强主要体现在低保入口环节。

目前，在低保对象的确定上，各地基本上都采取了个人申请、村评、乡审、县批的程序，在这一程序中最为关键的是村评乡审环节，由于对低保对象收入调查和核实存在较大困难，上级部门不可能对每个申请人实地严查细究，县乡两级政府主要凭村上报材料来裁定。

所以，村级评议是否公正往往是确定低保对象的决定因素。

而一些村庄民主评议制度名存实亡，所谓评议实际是村干部一人或几个人私自决定，直接导致“优亲厚友”“关系保”“人情保”“骗保”现象出现。

监督制度薄弱也是农村低保工作中的一个突出问题。

首先，农村贫困人口多数受教育程度较低，民主法制意识淡薄，对于政府部门在低保工作中的做法是否合理，质询的意识和能力较差。

其次，由于农村贫困人口处于社会的最底层，参与经济和政治活动的能力都较弱，有时不能引起社会公众和政府部门的充分重视，造成对低保工作的舆论监督和上级监督不力。

最后，由于法制监督缺失，对设法骗取低保金的人员或出具、伪造假证明的单位和个人没有明确的处理意见和办法，导致对错保、人情保的制裁仅限于发现之后停发保障金。

违法成本低是造成低保工作上弄虚作假的重要原因。

（二）工作力量薄弱，管理不到位农村低保涉及面广，参保人数多且分散，加之受自然条件、交通状况等因素的影响，对农村低保对象的调查审批、实施救助帮困、资金的拨付发放等环节都需要大量的人力物力投入。

从被调查的两县看，目前都存在着人员、经费、设备投入不足的情况。

第一，工作人员太少。

以邢台县为例，2004年以来根据国家民政部要求，县乡民政工作新增了农村低保、城乡医疗救助、社会救助体系等多项业务，然而工作机构、人员、经费却没有相应地增加。

乡镇一级仅设民政助理1人负责，而且是兼职，全县18个乡镇有民政助理员18名，需要管理的低保人员有13550人，人均管理753名。

2008年涉及的低保金有800多万元，人均管理45万元，每半年还要调整一次低保对象，这样的工作量是在超负荷运转。

随着形势的发展，乡村两级的民政工作量和工作难度将呈继续加大之势，原有力量已不能适应现有工作需要，严重制约了农村低保工作的规范管理和长远发展。

第二，办公设备缺乏。

邢台县目前80%的乡镇没有配备专用的计算机、打印机等工作设备，大量的家庭收入核实、有关数据统计与传送、基础档案材料的制作和管理等，都要靠手工来完成，导致工作效率低下，细化管理不到位。

第三，工作经费紧缺。

农村低保工作中的许多具体事项，如调查核定，印制低保对象申请表、审批表，配备必要的办公设备等，都需要有经费作保障。

然而调查发现，在现行农村低保的制度设计中，工作经费是零预算。

为缓解工作经费对制度落实带来的制约，各级民政部门普遍采取的策略是：向同级财政部门申请专项工作经费。

由于各级财力呈倒金字塔形，越到基层工作量越大，而经费却越难以落实到位。

三、改进农村低保工作的建议（一）加大财政转移支付力度农村低保既是公共财政的法定责任，也是刺激低收入者消费的一项经济策略，还是缩小贫富差距维护社会稳定的政治选择，各级政府要从战略高度认识和重视农村低保工作，设定好财政支出的先后次序。

对于经济发展相对落后、财政状况相对困难的县（市），中央和省市要加大低保资金的财政转移支付力度，以突破低保扩面提标的资金瓶颈。

巨鹿县目前的资金投入上级与本级财政比例是42：58，邢台县为35：65，而理想的比例应为7：3。

同时，地方政府也要提高认识，主动加大救助资金的投入。

在以政府为主的资金投入渠道外，还要鼓励和引导社会力量参与农村低保救助，充分发挥个人、企事业单位、民间组织等各方面作用,为社会救助提供必要的补充。

比如成立低保基金，对大额捐资的企业给予公开嘉奖及其他优惠待遇。

（二）拓宽低保帮扶渠道要从多方面建立低保联动帮扶机制。

第一，加强对农村低保户子女就学帮扶。

这既是人力资本的投资，也是避免贫困代际遗传的手段。

目前，我国已免除了农村中小学义务教育阶段全部的学杂费。

在此基础上还应对低保家庭子女就学期间的生活住宿费、义务教育阶段之后的继续教育费用、毕业找工作等问题开展阶段性的帮扶救助。

第二，加大对低保对象的再就业帮扶力度。

只有具备参与市场竞争的能力，才能获取劳动力价值，在调查中许多低保户表达了希望政府能够为他们提供技术培训和就业信息的愿望。

为此，各级政府要把救济与开发式扶贫相结合，通过就业培训和就业服务来帮助有劳动能力的困难家庭进入劳动力市场。

第三，健全农村医疗保障机制。

因病致贫是当前农村的一个突出问题，要预防和减少农村贫困，迫切而有效的方法就是为他们提供普遍的医疗保障。