环境污染第三方治理的发展及完善建议_骆建华

6聚焦第三方治理推进治污新变革环境污染第三方治理的发展及完善建议Proposal on the Development and Improvement of Third-party Management over Environmental Pollution摘 要文章对我国企业环境污染第三方治理的概念、现状和发展进行了论述，提出企业环境污染第三方治理有利于排污企业治污效率的提高、有利于环保部门的监管、有利于环保产业的快速发展。

但是，鉴于现阶段我国环境污染第三方治理存在责任转移障碍、税收障碍、融资障碍、经济风险和技术障碍，建议采取设立国家环保基金、实施税收优惠政策、拓展融资渠道、实施环境保险制度、建立诚信档案制度、加快立法进程、强化政府责任等措施来进一步推行环境污染第三方治理。

关键词 环境污染第三方治理；特许经营；集中治理；环保基金；环境保险；环境诚信档案文骆建华企业环境污染第三方治理是指排污企业与专业环境服务公司签订合同协议 ，通过付费购买污染减排服务，以实现达 标排放的目的 ， 并与环保监管部门共同对治理效果进行监督。

第三方治理 成为企业环境污染治理新的选择 ，应用最典型的 是电厂脱硫、产业园区和工业废水治理。

是排污企业委托专业环保公司从治理方案设计 、工程施工 、调试到建成后的运营管理提供一条龙服务，并确保 达到治理效果；有的是污染治理设施管理同原企业剥离，进行企业化的运作和独立核算。

托管运营服务型。

指排污企业以签订托管运 营合同的 方式 ，委托环境服务公司对已建成的污 染治理设施进行运营管理、维护及升级改造等 ，并按照合同约定支付托 管运营费用。

在合同期 内 ，环境服务公司通过运营确保 达到合同约定的 污染减排要求，并承担相应的法律责任。

有的是环境服务公司承担企业污染治理设施的运营，有的 是环境服务公司同时参与排污企业的环境管理。

两种模式的区别在于环境服务公司是否拥有 治污设施的产权 ，前者拥有或者部分拥有；后者 不拥有产权 ，只接受排污企业托管 ，负责其治污 设施运营管理。

企业环境污染第三方治理探索从20世纪 70年代我国环境保护起步到20世纪 90年代初的 20多年间，我国工业污染防治一直 走的是“谁污染 ，谁治 理”的分散治污之路。

直 到1993年第二次全国工业污染防治工作会议提出“三个转变 ”策略 ，工业污染防治才开始从分散 向集中治理转变 ，工业污染第三方治理的契机逐 步显现 。

进入 21世纪 以来 ，推行市政公用事业市 场化 ，特别是“十一五 ”以来 ，节能减排作为约 束性指标 ，国家采取一系列措施，加大环境治理 力度 ，带动了环境服务业的快速发展， 也培育了 一大批规模化的环保公司，技术和管理水平不断 提升 ，业务范围逐渐 向工业污染治理领域扩展， 企业环境污染第三方治理条件日臻成熟。

第三方治理的两个突破口一是大型工业企业，如火电行业脱硫特许经 营。

2007年在相关部门的组织协调下 ， 火电厂将脱硫电价等相关优惠政策形成的收益权 ， 通过合同的形式交给专业环保服务公司，由其承担脱硫设施投资 、建设和运营，完成相应的脱硫任务。

二是工业集中区 ，如工业园区 、工业开发区废水 及废弃物处理。

前者由于其生产规模较大 ，产生 的污染物量大而且相对集中，具备规模效应。

后 者的核心优势则在于“集中”所带来 的污染物量的累积，因而更具备专业治污的条件。

第三方治理的两种模式委托治理服务型。

指排污企业以签订治理合同的方式 ，委托环境服务公司对新建、 扩建的污 染治理设施进行融资建设 、运营管理、 维护及升级改造，并按照合同约定支付污染 治理费用。

在 合同期内 ，环境服务公司通过运营确保 达到合同 约定的减排要求，并承担相应的法律责任。

有的第三方治理成为企业环境污染治理新的选择，应用最典型的是电厂脱硫、产业园区和工业废水治理。

7第三方治理的路径付治污 费用 的一方，实现治污 责 任的转移 是 其 采经过 多年 实践，基本形成 了第三方 治理的路 径，即环 境诊 断、治理方 案 设计、谈判与签署、 项目 投资、建设和运 营、费用 支付、纠纷 仲裁、合同变更 与终 止等。

用 第三方 治理的原始动机。

如果 不管 排 污 企业是 否 已严格 履行合同，仍需 承担 违法排 污 所涉法律 责 任，其 对 第三方 治理的积极 性将大 为 降低。

要解决 这个 问题，法律上可以从调整 责 任主体 角 度 着手，由 过 去 的“谁产 生，谁负 责”调整 为“谁 排 放，谁负 责”。

需 要 强调的是，调整 责 任主体 的前 提是 排 污 企业严格 遵守 服 务合同所规 定的各 项条 款，如果 排 放未达 标，根源 是 排 污 企业违反 合同条 款，则法律责 任仍属排 污 企业。

第三方治理的优势相对 于传统的“谁污 染、谁治理”模式，企 业环 境污 染第三方 治理具有 以下 优势：一是 有 利 于排 污 企业治污 效率的提高。

排 污 企业治理设施 转由 掌握 专业技术及管 理经验的环 境服 务公司进行运 营，可以降低 治污 成 本，提高治污 效率。

同时 排 污 企业作为 业主，将会 同政 府 环 保 部门一起对 环 保 企业进行监管 ，可有 效降低 环 境污 染事件 的风险。

税收 障碍排 污企业如自 行解决 污 染治理问题，则治理 设施 建设运 营费用 可计 入企业生产 成 本，无须 纳 税。

而 一旦委 托第三方 的环 境服 务公司投资 建设 或运 营管 理，排 污 企业向 环 境服 务公司支付的污 染治理服 务费用，环 境服 务公司则需 缴纳各项税负，从整 体 上看，这无疑是 增加 了全 社会 的污染 治理成 本。

特别 是 发电企业的脱硫 项目，实行第三方 治理（即特许经营）后，还涉及双重征 税问题，即电网企业将1.5分/度脱硫 电价支付给 电厂 须 纳税，电厂 再将此电价支付给 脱硫 企业又须 纳 税一次。

双重征 税加 大 了脱硫 成 本，不利 于第三方 治理模式的推行。

二是 有 利 于环 保 部门的监管。

排 污 企业治 污 责 任通 过 合同方 式向 环 境服 务公司转移，集中治理环 保 部门的监管 对 象大 为 减 少，相应 的执法成 本也大 幅降低。

同时，排 污 企业与环 境服 务公 司之 间的合同关系，促使 双方 互相监督 ，互相制约，避免 超标 排 污 现象的发生。

三是 有 利 于环 保 产 业的快速 发展。

环 境服务公司在企业污 染治理领 域开 拓新的市 场，提供 新的服 务领 域，将由 过 去 单纯 的设备制造、工程建 设、拓展到投资 运 营服 务，为 自 身成 长提供 新动 力，进而 推动环 保 产 业的快速 发展。

融资障碍环 境服 务公司要 负 责 治理设施 的投资 建设，就涉及到项目 融资 问题。

由 于治理设施 附着于工业企业的主体 设施 之 中，其 所占土 地的使 用权也 属于企业，作为 第三方 的环 境服 务公司不能将设 施 及土 地作为 抵押 品进行贷 款。

同时，企业项目能否 将企业间签订服 务合同中 的收费权作为 质押 品获 得银行贷 款，尚不明确。

因此，环 境服 务公 司的融资 障碍 也是 推行第三方 治理模式需 要 重点 解决 的问题。

企业污染第三方治理的障碍目 前，我国 工业污 染治理设施 的社会 化 运营比例 仍相对 较 低，只有5%左右，而 城 镇污 水处理 设施 的社会 化 运 营比例 已达50%左右。

究其 原因，主要 有 以下 几 点：责任转移障碍第三方 治理是 由 排 污 企业通 过 签订服 务合同 将污 染治理工作委 托给 环 境服 务公司。

问题 是签订服 务合同，能否 将排 污 企业的治污 法律责 任转移 至 环 境服 务公司。

从排 污 企业角 度看，作为支经济风险与公用 事业领 域的PPP 模式不同，第三方 治 理模式中，环 境服 务公司的服 务对 象是 工业企业，是 一种企业间的合同行为，合同的履行存 在较 大 的经济风险。

比较 常见 的风险包 括：排污 企业经营不善导致业务萎 缩甚至 倒 闭、排 污 企业受 上游企业影响或自 身所属行业整 体 不景气 导致企 业生存 困 难等。

这些风险都会 使 减 排 服 务合同难与公用事业领域的 PPP 模式不同，第三方治理模式 中，环境服务公司的服务对象是工业企业， 是一种企 业间的合同行为，合同的履行存在较大的经济风险。

8聚焦第三方治理推进治污新变革以得到有效履行。

因此，推行环境污染第三方治理，如何妥善解决这些经济风险问题需要在制度上进行设计。

单独核算，其所得税按减15%征收。

对于环境治理设施，免征房产税和土地使用税。

对于工业治理项目，当务之急是加大环保科技投入，增强环保技术创新能力和集成能力，为第三方治理奠定基础。

拓展融资渠道。

对于承担第三方治理项目的环境服务公司，鼓励银行对其实行应收账款、收费权质押贷款等服务创新，并在贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予优惠。

支持开展第三方治理的环境服务公司上市融资，发行企业债券、中小企业集合债券、短期融资券、中期票据等债务融资工具，鼓励融资性担保机构加大对其担保力度。

技术障碍目前我国环境服务公司研发力量仍较薄弱、技术储备尚显不足，对于处理一些复杂工业污染问题可能力不从心。

对于工业治理项目，特别是化工园区等特殊类型的废污水治理技术，国内环保企业优势不明显。

因此，当务之急是加大环保科技投入，提高国内环保企业的研发水平，增强环保技术创新能力和集成能力，为第三方治理奠定基础。

实施环境保险制度。

引导保险公司开发相关环境保险产品，鼓励和督促高环境风险企业投保。

在发生环境突发事件时，由保险机构负责对污染损失提供经济补偿。

科学厘定保险费率，合理设计保险条款。

推行企业污染第三方治理的基本思路污染者付费。

排污企业应依据污染物种类、数量和浓度，合理确定减排服务价格。

并按照合同约定的方式，向环境服务公司及时足额支付污染治理费用，购买污染治理服务。

建立诚信档案制度。

环保监管部门公开向社会公布第三方治理项目的治理信息，包括污染治理设施的运行情况、污染物排放达标情况，建立环境服务公司诚信档案。

责任共担。

排污企业承担污染治理的主体责任，环境服务公司承担合同约定范围内的污染治理责任。

排污企业应确保合同约定的污染物排放种类、浓度、数量，严禁私自排放污染物。

环境服务公司应确保污染治理设施正常运行和达标排放。

集中治理。

新建工业项目原则上应集中建于工业园区，以实现污染物集中排放和集中治理。

对于特殊类型污染物，工业企业应实施预处理，以达到入网要求；对于一般污染物，通过园区管网集中收集，由环境服务公司进行有偿专业化治理。

全过程控制。

环境服务公司可为排污企业提供从工艺设计、工程建设、设备采购、生产管理到资源综合利用的全过程服务，从源头减少污染物的产生，确保稳定达标排放。