行政权力网上公开透明运行系统建设的思考与体会

应用交流

政权力网上公开透明运行，就是在依法对行政权力 进行清理规范的基础上，依托电子政务平台，运用

现代信息技术，实现权力运行全程电子化，并对权力运行过程进行实时监督。其核心就是让权力在内控中规范、在阳光下运行、在网络上监察。它是政府执政理念上的革命、执政方式上的转变。

２００９年６月份以来，连云港市委、市政府把推进行政权力网上公开透明运行作为深化行政管理体制改革，实现理念提升、体制创新、机制完善、源头治腐的重要举措，以建设阳光政府、法治政府、效能政府为方向，以依法实施、注重实效、便于监督、高效快捷为原则，全面推进行政权力网上公开透明运行机制的建设。截止２０１０年底，全市已建成包括行政权力库、网上政务大厅、行政权力运行平台、行政监察平台、政府法制监督平台在内的“一库四平台”的权力网上运行机制。全市４７个部门的４７２３项行政权力实现了平台中的常态运行。

系统功能设计是实现建设目标的基本点

权力网上运行的目标，就是要运用现代信息技术建设一套功能完善的电子政务系统，系统能够对所有部门、所有权力及所有权力运行过程进行全方位的监管监控。

首先要搭建系统运行平台。系统运行平台包括网络环境、硬件设备及支撑软件等。网络环境有政务内网、政务外网两种选择，前者与互联网物理隔离，安全性强，涉密

信息多，但操作不便，运行维护成本高；后者与互联网逻辑隔离，投入经济，实施迅速，维护方便，但不得运行涉密信息。两种方式各有利弊，互有千秋，选择哪种方式需结合当地实际，连云港市就选择建设在政务外网上。硬件设备及支撑软件需要根据系统运行需要及软件开发环境等因素来决定。

其次要摸清系统功能需求。系统功能需求是系统建设的目的所在。能否把功能需求研究透、分析透，直接关系

》吴春雨

行

行政权力网上公开透明运行系统建设的思考与体会

种违法行为、相似的违法程度，如果在不同的地域或遇到

不同的执法人员，就可能出现数额相差几倍的罚单。这里的自由幅度，在某种程度上也容易助长执法人员的特权思想、滋生腐败。连云港市对具有行政处罚自由裁量权的３６家部门的２７７１项行政处罚权力细化了自由裁量标准。

电子监察全覆盖是系统功能实现的落脚点

到下一步的功能架构设计以及后期的应用软件开发，因此，必须要将规范性与实用性相结合，既要符合上级的考核验收标准和数据接口规范，又要符合本地各部门的实际运用，不失本地特色。既要满足百姓的办件申请、材料提交、事项查询、办件投诉等，又要满足执法人员的办件受理、事项审核、现场勘查、批准发证等功能。既要满足监督人员的预警纠错、督查督办、统计分析、效能考核，又要满足系统管理人员的系统维护、功能管理、角色管理等功能。

第三要科学设计系统功能架构。系统功能架构是在摸清功能需求的基础上，将整个系统的功能进行科学地设计和规划，概括起来讲就是“一库四平台”，即一个行政权力库、二个业务平台（网上政务大厅平台、行政权力运行平台）和二个监督平台（行政监察平台、政府法制监督平台），其中行政权力库是整个系统运行的基本数据库，其他平台的运行都要依靠行政权力库。另外还有数据安全系统、软件支撑系统、数据交换系统等支撑平台。

权力清理和权力库的建设是系统的关键点

开展行政权力网上运行工作，关键是要从清理行政权力和建立权力库入手，把“谁有权、有哪些权”搞清楚，将权力置于阳光之下。

首先要搞清权力事项的多少。依法对行政权力进行清理界定，是推进行政权力公开透明运行的首要环节。经过对各部门的权力进行一次全面的清理审核，该废止的废止，该保留的保留，除了涉及秘密和个人隐私以外的所有行政权力，进行统一分类编码、查找法律依据、明确实施主体，向社会大众公开，接受社会各界的监督。半年多来，以分批清理、集中会审的形式，连云港市４９个部门进行了拉网式权力清理，共计确认的行政权力有１１大类４７２３项。

其次要揭开权力运行的轨迹。每个权力的行使都有一个具体的流程，按照“内容合法、形式简明、操作方便”的原则分别编制权力运行内部流程图和外部流程图，内部流程图表明权力在行政机关内部运行的节点信息，软件开发时要按照内部流程图进行固化。外部流程图是对外进行公示的，它就好象给每个权力都制作一份使用说明书，使权力运行的流程透明，让老百姓知道事项办理的实际状况。“权力流程图”的编制，强化了权力行使过程的“轨道”作用，建立了规范行政行为的刚性机制，在很大程度上避免了权力运行的随意性。

第三要明确处罚权力的幅度。行政处罚权力事项的自由裁量权一直是社会议论的热点，群众关注的焦点。同一

推行权力网上运行机制的建设目的就是要全过程第监察监控权力的行使，如何设计预警规则、如何督查督办、如何绩效考核都直接关系到权力网上运行建设的成败。

首先要制定好监察预警规则。

任何办件事项在办理过程中的状态可用预警灯进行标识，绿灯表示该办件正在办理过程中，状态正常；黄灯表示该办件进入预警状态，红灯表示已经进入警告状态。那

行政权力网上公开透明系统运行架构图

行政权力网上公开透明运行，其核心就是让权力在内控中规范、在阳光下运行、在网络上监察。它是政府执政理念上的革命、执政方式上的转变。

么，什么样情况黄灯亮，什么样情况红灯亮，是办件超期，还是内容错误，或者流程不对，材料不全等等，这些监察预警规则一定要事先制定好。系统根据事先设置的预警规则，对办件过程中出现各种异常情况进行自动预警和报警。部门根据预警情况可自行纠错，监察人员对出现预警和报警的办件可进行分级督查督办。另外，还在前期调研和部门排查的基础上，在电子监察系统中设置了风险点预警功能，实现了廉政风险事前提醒。

其次要规划好督查督办流程。针对办理过程中出现的预警事项，应如何处理，如何督查督办，这就需要规划好督查督办流程，按照事先规定的程序去执行，既不能随意无规章可循，也不能有预警不处理。同时，也要开拓渠道，采取网络、电话、现场等多种方式接受公众投诉，及时处理督办各种投诉意见。

第三要设计好绩效考核办法。系统根据制定的绩效评估规则，每月对各部门进行分值评定，并与机关效能考核相挂钩。把权力公开率、权力上网率、办件效能提升率、督办落实情况及随机督查等作为指标纳入电子监察的部门绩效考核体系之中，要坚决纠正少数部门排斥和轻视公共权力网上公开透明运行工作的态度。要督促部门正常使用系统，严格禁止权力事项网下办理、网上登记及有选择地部分网上办理、部分网下办理的情况。

与相关系统的对接是系统完善的重要点

首先要解决好与审批中心的数据对接问题。行政审批中心（或审批大厅）是政府为了方便群众，将部门和单位的有关审批、许可及服务和收费事项集中起来，统一办理，提供一站式服务。经过多年的探索，它本身也开发了一些审批管理系统，但不符合电子监察的要求。如何将审批中心原有系统与权力网上运行系统进行对接，是非常重要的环节。一种方式是升级审批中心原有系统，新产生的审批数据按照省接口标准进行转换，导入到权力网上运行平台；另一种方式是放弃审批中心原有系统，审批大厅人员全部使用统一的权力网上平台，再另行开发审批中心管理系统，将权力网上平台中产生的审批大厅数据导入到审批中心管理系统中。前者存在两个运行平台问题，互相不兼容，需分别登录；后者只有一个运行平台，系统便于维护管理。连云港市就采用后者方式进行对接。

其次要解决好与部门原有系统的数据对接问题。政府部门原有的信息化业务处理系统大致可分为两大类，一类是中央部省统一开发配置下来使用的，它在条线上要求数

据统一，逐级上报，这种系统可单独开发接口程序，将数据转换后导入权力网上运行平台，也可暂时实行两套系统同时使用。另一类是部门自行开发的业务系统，这种系统可停用，直接使用统一的网上运行平台。

第三要解决好与省、县区系统的数据对接问题。因为上级部门对下级具有督查督办的监察功能，所以必须要将省与市、市与县区之间的数据交换对接好，要使数据交换准确、及时、完整。同时也要做好垂直管理部门的数据统一下发问题，确保各地数据的准确对接。

保障措施的落实是整个系统运行维护的根本点

一是配套制度建设要完善。制度要求规范、体现规律，

带有全局性、稳定性和长期性。权力网上运行工作是一个庞大的系统工程，也是一项长期的工作，需要建立完善相关制度，靠制度管人、用制度管事。要建立完善信息公开制度、权力库管理制度、督查督办制度、绩效考核制度、责任追究制度等，相辅相成、形成合力，为工作的推进提供强大的制度保证。连云港市先后制定了《行政权力网上公开透明运行工作管理办法》、《权力数据库更新维护办法》、《电子监察督查督办规则》等一系列相关配套制度，保证了权力网上运行工作的顺利推进。

二是督查考核管理要常态。制度的建立可能是完善的，但它的效果要依靠人来执行。也就是说，即使建立了技术先进、监督到位的电子政务平台，但如果有人想逃避监督，就会想出各种理由，采取事后补录少录，或者干脆把权力运行平台当作摆设。同样，监察机关如果能严格执行电子监察规定，不断地发现问题解决问题，则系统将不断完善，否则电子监察也很难达到促进依法行政、提高行

有关领导现场检查权力网上运行情况

打造无障碍政府网站

障碍化是国家对弱势群体的人文关怀，也是社会 文明进步的重要标志。据２００６年我国第二次残疾

人人口普查数据的推算，全国各类残疾人总数约为８２９６万，占全国总人口数的６．３４％。可见，无障碍化对于我们国家来讲显然是一个无法忽略的民生需求。

“十一五”期间，我国政府就已经开始大力推进信息无障碍化，包括２００８年北京奥运会和残奥会、２０１０年上海世博会在内的各种重大活动均专门开展了信息无障碍的服务示范，并取得了良好的社会效益。但是，目前我国各级政府网站的无障碍化程度却不尽如人意。

对政府网站而言，通常把残障人士、老年人、网络或电脑设备落后的用户统称为有障碍用户。因此，所谓“无障碍政府网站”就是能够保证有障碍用户能正常顺利使用的政府网站。

今年４月２５日，国务院法制办公室在其官方网站上公布了《无障碍环境建设条例（征求意见稿）》。征求意见稿对无障碍信息交流作了规定，其中要求政府及其部门发布重要或紧急政务信息时，应提供文字提示、手语等无障碍信息交流服务，并且要求市级以上政府网站以及其他规定的网站，需逐步达到无障碍网站设计标准。

无

上海市政府网站浏览辅助工具界面

那么，究竟要如何才能逐步达成政府网站的无障碍化呢？

由于政府网站需要针对不同类型的有障碍用户提供无障碍化服务，所以在回答这个问题之前，有必要先了解目前我国残疾人群的构成结构，其数据如下：

◎视力残疾１２３３万人，占残疾人总数１４．８６％◎听力残疾２００４万人，占残疾人总数２４．１６％

政效能、改善施政形象的目标。因此，监察机关要把督查考核放在首位，既要实行网上监督，也要随时走访、现场检查，把电子监察与日常抽查结合起来，效能考核与目标奖惩结合起来，做到督查考核管理常态化。

三是日常维护保障要落实。建议给予人员、资金、技术等的充分保障。在系统的实际应用过程中会不时出现相关软件问题或系统安全隐患，且系统的更新、维护和完善是一个长期的过程。建议聘请相关软件公司或依托政府信息中心组建高水平的技术维护队伍，负

责系统的日常维护。在系统开发过程中要注意技术文档的收集和保存，这样可有效避免软件开发公司对系统维护上的技术垄断。建议采取逻辑或物理的方式实现内外网之间的隔离，从而保证系统的安全。行政权力网上运行工作不单是一次性的投入，系统的升级、维护，软硬件的更新等都需要资金作保证，建议政府财政在预算中将权力网上运行经费单列，确保其有足够的资金支持。

（作者单位：连云港市信息中心）

》张树声