国家权力机关监督体制创新与监督立法探讨

国家权力机关监督体制创新与监督立法探讨

十八世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。历史的经验告诉我们，无论在何种社会制度下，权力一旦失去制约，就会变成脱缰的野马，给社会带来严重危害。因此，监督制度被普遍认为是现代民主政治的重要支柱。在我国，作为国家权力机关的各级人民代表大会的监督是人民行使当家作主民主权力的体现，是最高层次的监督，也是涵盖面最广的监督。在社会主义民主法制建设中，加强各级国家权力机关的监督是一个永恒的课题，也是遏制腐败和依法行政与公正司法的有力保障。改革开放以来，全国人大和地方人大的立法工作取得了很大成绩，但相当多的法律、法规没有得到很好的实施。现实生活中，权力滥用和权力运行不规范的问题普遍存在，部分政府官员和司法人员的腐败问题也已引起全社会的关注。在建设社会主义法治国家的进程中，加强国家权力机关的监督已成为全社会的强烈愿望。

80年代后期以来，制定监督法的呼声就一直很高。党中央和全国人大常委会也非常重视。从1990年开始，全国人大常委会委员长会议就要求办公厅组织班子进行起草，后因草案不够成熟，暂时搁置。1993年又列入立法计划，并做了大量的调研工作。1997年，经中共中央批准，再次组织班子起草，但由于换届等原因，又被搁置。近两

年，李鹏委员长多次强调，要把监督工作放在与立法同等重要的地位，并一再要求加快监督立法步伐。根据这个精神，全国人大常委会的有关工作机构正积极进行监督法和有关法律的调研起草工作。很多地方人大的同志也把加强国家权力机关监督的希望寄托在制定监督法上。但是，监督法酝酿十载，数易其稿，千呼万唤难出台，绝不仅仅是工作上的问题。多年的实践告诉我们，各级人大监督不力的原因是多方面的，有法律不完善的问题，有工作不到位的问题，但最根本的还是体制上的原因和观念问题，要使一个具有两千年封建传统的国家实现依法治国的目标，绝不是一部监督法所能解决问题的。因此，有些学者对制定监督法的必要性提出质疑，理由主要有四点：一是人大的职权是由宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法规定的。人大以立法来扩大自身的权力是违反宪政原理的。二是各级人大监督不力并不是法律上缺乏权力，法律已经赋予各级人大很大的权力，如质询、撤销、撤职、罢免等，问题是各级人大没有充分行使，使监督权没有得到落实。三是监督法缺乏特定的调整对象，有关监督的法律不健全完全可以通过修改完善其他法律来解决，没有必要制定专门的监督法。四是人大的监督权主要是在人代会和常委会会议上行使的，规定这些行使职权的程序是议事规则的任务，完善监督程序，只要完善相关议事程序就可以解决。根据上述看法，他们认为，体制问题是不能通过立法解决的，而监督法又没有特定的调整对象，如果制定监督法，也仅仅是把宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则的有关条文撮合在

一起，大量照抄其他法律条文，不会有什么新的东西。即使有少量新的内容，也是可以通过修改组织法和议事规则解决问题的。这些观点虽然有一定道理，但显然是不够全面的。从我国权力机关行使监督权的现状和法制建设现实看，不仅能够在宪法范围内通过改革解决体制问题，而且有必要通过立法和修改现行法律强化人大的监督职能，使各级国家机关工作人员在社会主义法治实践中转变观念，增强自觉接受监督的意识。下面我们就此谈点粗浅看法。

一、现行监督体系需要创新，法律制度需要完善

新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会之后，党和国家为建立健全适合我国国情的监督制度做了不懈努力，建立了一整套监督机构，制定了很多监督制度。一个多层次、多角度的，包括党内监督、行政监督、法律监督、审计监督、政协和民主党派的民主监督、新闻舆论监督、人民群众的社会监督、乃至国家权力机关的监督在内的监督体系基本形成。客观地说，这个监督体系不可谓不全面，不庞大，并且也发挥了相当重要的作用。但是，这些尚不足以有效地遏制权力滥用、权力腐败和法定权力不作为等公共权力失控的发展势头。目前，我国正处在体制转型期和腐败高发期。在政治经济生活中，权力滥用、权力寻租和腐败现象相当严重，监督虚置和监督乏力的问题非常突出，而各级国家权力机关的监督真的成了“牛栏里关猫”，所起作用十分有限。如果我们作一个统计分析，就会发现，近几年全国揭露出的重大

腐败案件，几乎没有最先通过人大监督渠道发现的。计划和预算的随意变更，已经成了普遍问题。尽管各级人大都有加强监督的强烈愿望，但是，在实践中难以有所作为。究其原因，不外乎以下两个方面：论文代写

（一）监督体制的弊端

在我国现实政治经济生活中，缺乏对公共权力的监督或制约并不表现在缺乏监督机构和监督人员，而是突出地表现在监督体系和监督机制的不科学，不合理，监督者缺乏实质性的权力，或者监督权受制于监督对象。具体说，我国现行监督体系存在以下缺陷。

一是监督主体和部门虽然很多，但缺乏科学的配合与协调，整个体系难以形成完整的闭合系统。一方面是监督机构重叠，监督成本昂贵，另一方面是国家权力机关在整个监督体系中处于相对孤立的地位，缺乏相关监督机构的配合，难以发挥作用。

二是制度设计不科学，权力机关和行政机关存在职能错位，缺乏合理的制约机制。在我国监督体系中，监督形式虽然很多，但是，作为权力机关的各级人大的监督机制不健全，行政机关又存在与权力机关监督职能重叠的问题。多数监督机关在实际运作中都是以本部门、本系统自上而下的自我监督为主，缺乏不同国家机关之间的异体监督

和自下而上的监督制约。如审计和监察机构最终都听命于行政首长，这就使宪法中审计机关既要对同级行政首长负责，又要独立行使审计职权的规定难以落实，行政监督中的人治与人情因素也难以避免。

三是国家权力机关缺乏法定的知情手段和处置权。譬如，各级政府财政支出随意性很大，政府私自变更人大批准的预算也很普遍，如果不主动报告，人大就无从知晓。其次，人大对监督对象的违法行为或对人大决定不履行、对人大的监督意见不理睬等抵制监督的行为缺乏处置手段和制裁权，为避免尴尬，遇到难处理的问题只能绕着走。论文网

四是监督中存在很多空当和盲区。譬如，地区行政公署事实上行使着一级政府的职能，人大却难以监督；由于审判制度中一般都实行两审终审制，人大难以对司法过程进行完整的监督；由于体制上的条块分割等原因，对一些与当地人民生活关系密切的条条管理的部门，地方人大也难以监督。

五是人大及其常委会自身行为能力与法律地位不相适应。除代表和常委会组成人员的素质有待提高外，主要是缺乏一些发达国家议会普遍设置的审计署和辅助调查机构，对很多问题难以进行经常性的深入跟踪了解。

（二）法律和制度的缺陷

除了体制上的问题之外，有关监督的法律制度也存在重大缺陷，而绝不仅仅是程序的不完善，或者个别法律缺陷，因此，应该从整体上重新设计和构筑监督立法的框架。

一是我国宪法监督制度极不完善。对于一个法治国家来说，宪法监督