宅基地使用权市场发育模式研究

作为福利保障，宅基地承载了农民的生活起居，对农民安居乐业起到了巨大作用。

随着社会经济的快速发展及市场化程度的日益提高，宅基地蕴含的社会经济价值也逐渐凸显。

特别是在城市化水平相对较高的都市周边地区，宅基地房屋已不仅仅满足村民自住，各种租赁、买卖等交易行为已变得十分普遍。

考察各类宅基地使用权流转模式，研究土地增值收益，培育和完善宅基地使用权市场，将对我国转型时期土地制度改革和城乡一体化发展起到重要作用。

一、现有流转的主要模式（一）流转模式一：集体经济组织内部转让对于发生在同一个集体经济组织内部的宅基地使用权流转，一般需村委会等第三方进行公证，根据“地随房走”的原则，卖出房屋后，土地使用权一并被转让。

这种交易分为两种：一种是家庭内部成员因婚嫁、生子等原因需分家而发生的交易，另一种是不同家庭之间的非亲缘关系交易。

集体经济组织内部转让模式主要有以下几个特点：一是参与主体资格受限，只有同属一个集体经济组织的成员才有资格对宅基地使用权进行处分，非本集体经济组织成员及城镇居民无权参与；二是农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准，因此农户个体仅有一次交易机会，房屋买卖成交后，不再拥有宅基地使用权；三是交易程序简单、成本较低；四是交易风险极低，受法律保护。

集体经济组织内部转让模式也存在一些问题，例如：一些村干部利用职务之便，利用宅基地买卖牟取利益等，因此为保障农民的合法权益，建立管理监督、政务公开机制就显得尤为重要。

（二）流转模式二：集体经济组织外部转让虽然法律规定宅基地房屋只能在村内买宅基地使用权市场发育模式研究赵伟卖，其他非本村交易视为无效，然而在经济利益的驱动下，农户向外村人或城镇居民出售宅基地房屋的情况大量存在。

在集体经济组织外部转让模式中，宅基地房屋要比城市商品房的价格低廉，但宅基地的产权稳定性弱，购房法律风险较大，主要体现在房屋产权登记方面。

集体经济组织外部人员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。

集体经济组织外部转让模式所带来的问题主要有以下三类：一是无法合法转让；二是遇到国家征用土地的情况，将难以获得相应的补偿；三是如购房者与土地出让方之间出现纠纷，购房者往往无法得到法律保障。

（三）流转模式三：村民主导自由租赁村民自发的房屋租赁在各地都较为普遍，租客直接与房东达成书面或口头租赁协议，村行政部门仅进行小范围管理，并收取一定数额的管理费用。

村民主导自由租赁模式主要有以下几个特点：一是发生区域特定，以城中村尤为常见；二是租赁价格相对较低廉；三是流转群体特征明显，主要面向城市中低收入人群；四是发达的媒体助推了市场的发展，通过网络、报纸等渠道，人们可以方便查找符合需要的房源。

村民主导自由租赁模式存在诸多问题，例如：由于城中村自成体系，村民自发租赁，造成第三方资金涉入不足，管理工作不到位。

在经济利益的驱动下，村民多抢占宅基地，违章搭建房屋来谋取尽可能多的租金，造成区域建筑布局混乱、居住环境差，治安得不到有效保障等。

（四）流转模式四：地方政府主导租赁农村房屋租赁一般都以村民自发为主（即流转模式三），政府参与管理的范围和强度都局限在较小程度，市场的规范程度较低。

然而为了规范市场管理，同时提升区域形象，一些地方政府会对村民住宅进行统一规划和改造，并辅以完善的基础配套设施，引导村民进行规范化租赁。

通过购买公共服务形式，增加房屋出租的附加值，进一步发掘土地的增值潜力，这样不仅改善了治安环境，更增加了租赁收入，实现了政府和村民双赢。

地方政府主导租赁模式增强了房屋租赁的市场竞争力，但也可能会产生一些负面影响，例如：一旦政府的前期决策失误，非但不能实现土地增值，还可能使农户蒙受损失。

因此必须提高政府的决策能力，同时落实风险规避机制，使农户的损失降到最低。

二、宅基地使用权流转的绩效（一）提高土地利用效率，为城市化和工业化发展提供保证出于保障国家粮食安全的需要，我国实际可利用的土地资源已十分有限，但由于制度等因素导致土地资源的低效率利用又是我国快速城市化和工业化背景下不得不面对的一个现实问题。

城市化进程的不断加快，吸纳了大量农村劳动人口向城图1集体经济组织内部转让模式同村农户A 同村农户B 卖出买入不再拥有申请宅基地的权利公证婚嫁分家或非亲缘买房村委会等第三方宅基地和房屋图2集体经济组织外部转让模式宅基地和房屋本村农户A卖出买入外村农户B 城镇居民C图3村民主导自由租赁模式农户A出租租入房屋租客B监督管理登记核查村委会图4地方政府主导租赁模式政府部门强势介入管理决策农户A出租房屋租入租客B市转移，这些长年在城市谋生存的农民，留下大量无法进行市场交易的闲置土地和房屋在农村，形成了诸如空心村、空心户等现象。

需要以大量土地资源为支撑的城市化和工业化进程，却又造成大量土地资源闲置。

因此宅基地使用权的充分流转，对于提高土地利用效率，保证城市化、工业化进程意义非凡。

（二）增加农民收入，为扩大内需提供基础虽然政府一直致力于通过科技下乡来提高农民收入，缩小城乡差距，但由于农村基本教育程度和农民所掌握的知识技能水平有限，这种通过提高生产力致富的方式有一定的地区差异性和局限性。

而宅基地使用权作为每一个农户都可拥有的权利，则成为农民农地收益之外另一个重要收益来源。

事实上，宅基地使用权流转已成为农民增加收入的有效途径之一，例如：在城市外来人口集中区和城乡结合部，越来越多的农民开始将自己的房屋用来出租，房租已成为农户家庭的支柱性收入。

（三）促进农村城镇化，为缓解和消除城乡二元制度作出巨大贡献我国长期以来施行城乡二元体制，城市和乡村存在很多制度差异。

城市化进程的不断加快，提供了大量职业培训和就业机会，吸引了大量农村劳动力向城市转移。

乡村人口的下降使农村宅基地出现闲置，而闲置宅基地使用权流转能增加农民收入，提高农户进入城市务工、购房、安家的比例，同时也促进了农村金融市场的发育，农村不再是隔离于城市之外的单独群落，宅基地使用权流转可以提高农村城镇化程度。

应该说宅基地使用权流转和城市化实际上是相互促进的交互过程，宅基地使用权流转成功扩大了城市外延，城市化使宅基地市场更加完备。

三、宅基地使用权流转面临的问题（一）宅基地使用权流转本身存在合法性的质疑农村房屋买卖，无法得到房屋管理部门的确认，没有相应的房产证，交易行为得不到有关房屋管理部门的登记确认，一旦发生纠纷，法律将很难对房屋的实际所有者提供权利保障。

特别是随着我流转模式模式一模式二模式三模式四使用权流转方式村内买卖村外买卖自主出租政府或集体介入型出租使用权出让方农户农户农户农户使用权受让方同村村民外村村民城镇居民其他农民城镇居民其他农民城镇居民土地增值强度弱强中等强流转风险程度弱强弱中等是否合法合法非法默认合法默认合法代表类型村内分户分家本村无房户购房“小产权房”城中村农民房政府出资增强农民房市场竞争力优点简单易行市场需求大增加农民收入缓解城市住房难题统一规划提升品质不足存在权利腐败可能产权稳定性极弱缺乏规划、环境脏、乱、差依赖于政府的决策能力表1宅基地使用权流转模式比较国各地旧城改造和新城扩张步伐的不断加快，这种由于合法性引发的潜在风险不断加大。

以小产权房为例，一旦国家要进行征地拆迁，由于缺乏国家认可的产权，购房人并非合法产权人，因此很可能无法得到对其房屋产权的拆迁补偿。

（二）宅基地使用权各地流转状况混乱，缺乏有效的管理体制农村宅基地的利用需要经过乡镇政府的审核及县级人民政府的批准，但在实际操作过程中，宅基地的分配权力基本上由村干部掌握，由于现行法律对村级基层组织基本权责缺乏明确界定，因此村干部利用职权便利，以权谋私、越权划拨和利用宅基地变得十分普遍。

另外，由于管理体制的缺失及法律意识的淡薄，大量宅基地自发流转得不到有效监管，引发农民大规模超标用地、违法乱建乱盖、一户多宅、超面积住宅等现象，村里住宅布局混乱，村庄环境脏、乱、差，损害了村集体的长远发展。

（三）宅基地使用权流转缺乏一套健全的利益分配机制宅基地既归村集体内部村民所有，又非某一个村民所特有，宅基地使用权流转的收益需要有一套健全的分配机制，能兼顾国家、集体和个人的利益关系。

在现实流转过程中，正是由于农村宅基地使用权流转管理的混乱现状，农民出租、转让宅基地等大多属于私下交易行为，村民随意定价，原本属于村集体所有的宅基地使用权流转收益最终在隐性交易中流入了交易双方手中，集体资源发生了大量流失。

如果不及时建立健全有效的土地增值收益分配体制，国家、集体的利益将遭受更大损失。

（四）宅基地使用权流转过程极不规范，缺乏有效的市场监管宅基地使用权流转过程极不规范，无论是流转的条件、范围、方式、期限、收益分配还是流转后土地产权关系的调整等，都缺乏明确规定。

不仅扰乱了土地市场的正常秩序，也加剧了各类土地权属纠纷的发生，影响了农村社会的稳定。

随着近年来城市房价的不断高涨，农民宅基地使用权交易的积极性不断被调动，宅基地使用权流转的隐形市场规模进一步扩大，甚至蔓延到全国各个城市、县城和村庄的每一个角落，倘若任由这种无序的流转继续发展，将会使城市形成负担，也将影响小城镇的发展，最终影响城乡一体化进程。

四、政策建议（一）宅基地使用权流转需要合法身份的界定必须从法律上重塑农民对现有宅基地只能占有和使用但不能处分和收益的使用权，赋予其完整的用益物权，包括赋予合理的使用、出租和转让等权利，使其能够与国有土地一样成为真正意义上的用益物权，从根本上保障宅基地使用权入市流转、经营的合法地位。

为此，需要有计划、有步骤、系统地针对宅地基使用权的取得、行使、转让和法律责任等逐步制定一套完整的法律规章制度，逐步调整和明确宅基地使用权的可转让条件、范围、方式、期限、收益分配和土地权属等问题，建立规范的宅基地使用权流转制度。

（二）明确宅基地的产权主体宅基地使用权流转，必须要有明晰的产权界定，确认宅基地土地权利的权属范围、主体与客体、取得与丧失、权益与限制等，使其享有与国有土地同等的产权地位，从而保障交易的安全性，使更多的宅基地使用权流转能够尽快走上正规化道路。

具体地说，就是要将宅基地作为农民的一项土地财产权进行确认，集体需要赋予农民这种权利，从而使宅基地使用权的主体范围能够由集体扩大到各类市场中去，促进农村土地产权制度的发展。

（三）确立合理的收益分配机制宅基地使用权流转市场的培育，需要合理的收益分配机制做支撑，对于流转获得的土地增值收益，要根据实际情况，合理兼顾国家、集体和个人三方的利益诉求，确认三者之间的分配比例关系。

例如：在操作过程中，国家可以通过诸如收取税费等方式从流转中获益，村集体、村民可以根据一定的参照比例（如宅基地实际超过规定面积与宅基地规定面积的比例），对土地流转收益进行分成等。

（四）配以完善的管理体制要促进宅基地使用权市场规范、有序的发展，必须辅以一套完善的管理体制，而其中最重要的就是要对宅基地的具体使用情况有着清楚的掌握。