公共行政学张康之北大版
张康之《公共行政学》笔记和课后习题详解-第二章 行政人员及其责任【圣才出品】
第二章行政人员及其责任2.1 复习笔记一、作为特殊职业群体的行政人员1．行政人员（1）行政人员的定义行政人员指在一定的行政体系中通过掌握并行使行政权力去实现政府的内外部职能的政府工作人员。
（2）人民主权①人民主权的基本含义a．主权属于人民，不属于上帝、君主；b．国家机关的权力来自于人民，受人民监督；c．政府应当为人民工作，对人民负责，否则人民可以废黜、改组政府，罢免官吏。
②人民主权的涵义a．国家的一切权力属于人民，人民是行使国家主权的主体；b．人民享有并行使管理国家和社会一切事务的民主权利。
（3）行政人员身份和地位的法律规定①行政人员由国家依照有关法令特另选用，一经选用即承担起行政人员的角色。
②行政人员必须依法实施行政行为，从事行政公务。
③行政人员对国家负有忠诚的义务，行政人员的角色一经确定，就与国家发生特别的权利与义务关系，就必须以国家利益为其一切行政行为的出发点，尽心竭力为国家服务。
④行政人员在执行公务的过程中代表国家权力，因此，其职权范围以国家权力所管理的范围为限度；必须接受国家或其代表的指挥，对其职权范围内的工作，不论其数量和质量如何，均应妥善处置，对国家负无定量工作的义务。
（4）行政人员的双重角色①一方面行政人员接受了国家的授权，担任了一定的行政公职，享有和履行国家规定的公职权利与义务；②无论其担任多高的行政职务，其原来的角色，即公民及其法律地位，并非由于行政职务关系的形成而丧失，其仍然是一个公民，享受法律规定的公民基本权利，同时履行法律规定公民必须履行的基本义务。
（5）行政人员的双重行为——个人行为与行政行为的区别①个人行为。
是以行政人员自己的名义从事的活动，只能代表行为的本人，不具有强制性，行为的效果只属于行为本人。
②行政行为。
行政行为表现了与个人行为明显不同的特征，具体如下：a．行政人员有资格作为国家的代表，以国家行政机关的名义从事活动；b．行政行为是国家意志的体现，因而也就具有国家的强制性；行政行为引起的效果由所属的国家行政机关承受；行政执行中的个人过错行为，其所属的行政机关负有连带责任；c．行政人员在从事公务活动时，享有行政职权和行政优益权，可以按单方面的意志构成与被管理的个人或组织的法律关系，在行政行为被依法撤销前，可推定为有效，并继续执行。
张康之《公共行政学》笔记和课后习题详解-第四章 公共行政的权力及其体制【圣才出品】
第四章公共行政的权力及其体制4.1 复习笔记一、行政权力的政治内容和管理特征1．行政权力概述（1）行政权力的含义行政权力是指国家的政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政管理和公共管理的强制性力量。
可以从静态与动态两个不同的角度看行政权力，具体表现为：①静态地看行政权力，会发现权力是人的社会关系的集中体现，而且权力本身就是一种特定的人的社会关系模式，即人们之间的支配与服从的关系模式。
②动态地看行政权力，则会发现行政体系整体上以及它内部的全部运动都根源于行政权力，行政权力是作为一种力量和资源而存在的，即作为行政体系运动的推动力量和行政体系内部所争夺的资源。
（2）行政权力的衡量指标①广延性。
指服从权力的人数的多少。
服从的人数多，就说明权力大；反之，权力就小。
②综合性。
指权力所有者能够调动权力对象的活动领域，即权力对象的全部活动中受到权力控制的比例和范围。
③权力的强度。
指在权力控制领域内，权力所有者对权力对象的控制程度。
（3）行政权力的分类①根据行政权力受约束的程度a．羁束的行政权力。
指行使范围、程度和方式均受到法律法规的严格限制的行政权力；b．自由裁量的行政权力。
指法律法规只限定了行政权力的边界，对于在什么情况下将行政权力行使到何种程度，则由行政机关和行政人员自己酌情决定。
②根据行政行为的模式a．行政立法权。
指行政机关享有的依法制定和发布具有普遍约束力的规范性文件的权力；b．许可批准权。
指行政机关对公民、法人和其他社会组织的某种活动予以许可或批准的权力；c．行政确认权。
指行政机关享有的对于某种事实或资格予以证明的权力；d．行政检查监督权。
指行政机关享有的对公民、法人和其他社会组织在社会生活中遵守法律、法规和行政命令的情况进行检查、监督的权力；e．行政制裁权。
指行政机关拥有的对违反法律、法规和行政命令的公民、法人和其他社会组织予以惩罚的权力；f．行政强制权。
指行政机关对不履行法定义务或行政命令的公民、法人和其他社会组织采取强制措施，迫使其履行法定义务、遵从命令的权力；g．行政司法权。
08公共行政的保障
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8.1 公共财政与预算
8.1.4 转移支付
– 财政补贴
财政补贴是指一国政府根据一定时期政治经济形 势及制定的方针政策,为了有计划地调节社会供 求和社会经济生活,通过资金再分配给予生产者, 经营者和消费者的一种财政性特定补助.
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8.1 公共财政与预算
8.1.4 转移支付
– 政府间转移支付
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8.2 依法行政
8.2.1 依法行政概述
– 所谓依法行政,是指公共行政权力主体即狭 义的政府,应当依法设定和实施行政行为.
行政主体和行政权限法定 行政程序法定 行政公正 责任行政
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8.2 依法行政
8.2.2 行政法律制度
– 行政法律制度是由国家制定或认可的,由国家强制 力保证实施的,用以调整行政关系的法律制度的总 和. – 行政法律制度的构成:
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8.1 公共财政与预算
8.1.3 国家税收
– 税收制度
税收制度,简称"税制",它是规范国家与纳税 人之间税收分配关系的各种法律,法规,条例, 实施细则和征收管理制度的总称,是国家税收政 策的具体化. 税收制度由征税人,纳税义务人,征税对象,税 种和税目,税率,计税依据,纳税环节,纳税期 限,减免税,法律责任等要素构成.
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8.1 公共财政与预算
8.1.3 国家税收
– 税收制度
税收制度在社会经济活动中具有十分重要的作用:
– 第一,税收制度是国家财政收入和预算收入的重要保 证. – 第二,税收制度是国家向纳税人征税的法律依据. – 第三,税收制度是调整分配关系的手段. – 第四,税收制度是国家经济政策的重要体现. – 第五,税收制度是维护国家权益的重要保障.
公共行政研究中的技术主义_张康之
共行政学科自产生的时候起，就有着明显的技术主义特征，从这一学科在２０世纪的发展来看，尽管有许多学者试图改变它的这一特征，但是，在实践部门的引诱下，技术主义特征却有增无减。
当这一学科在中国恢复和重建的时候，也很快显现出了这一方面的迹象。
为了防止技术主义路径主导中国公共行政学的研究，中国行政管理学会曾一度倡导行政哲学研究，试图以此来校正公共行政学的研究方向。
但是，从近年来的情况看，对技术的热衷排挤了理论探讨。
本来，我们的社会正处在一个伟大的变革时代，它对理论的需要更为强烈，然而，由于公共行政学的研究轻视理论而重视技术，使这个学科在解决我们所面对的重大问题时无能为力。
不仅如此，而且在很大程度上把政府引向因对行政管理技术的重视而陷入到社会矛盾和冲突的境地。
变革的时代是需要理论的时代，如果我们在今天这样一个变革的时代重技术而轻理论的话，要不了多久，我们就会发现为它付出了惨重的代价。
当然，技术上的探讨是必要的，但任何因技术探讨而轻视理论研究的做法，都是错误的。
一、管理行政的技术主义统治行政在很大程度上依赖“权术”和“权谋”，管理行政的进步则表现为对技术的依赖。
从统治行政到管理行政的发展，是技术理性得到充分张扬的历史进程，也是政府文明化的进程。
正是因为政府所从事的社会治理提出了技术需求，才使统治行政的“牧民”之术成为永不复返的历史，才有了公共行政科学。
就此而言，技术主义既是工业文明的标志，也是政府社会治理科学化、文明化的成就。
公共行政是适应工业社会的需要而产生的，它具有工业社会的基本特征，它的技术主义表现以浓缩的形式折射了工业文明。
需要看到的是，在政府部门，科学化、技术化的努力是有效的，但其效果却是极其有限的，正如米塞斯所指出的：“一种普遍存在的幻觉是，能够利用管理工程师及其科学的管理手段，改进政府机构的效率。
然而，这种设想是来自于对政府目标的严重误解。
”［１］在某种意义上，也许正是公共行政的“技术原教旨主义”让政府失去了方向，在许多地方，恰恰是政府自身的活动推动了社会两极分化，制造了社会矛盾，组织起了“上访”人群……在公共行政的实践中，政府听从了一些专家的建议，相信专家们提供的技术可以解决问题，事实却正好相反，专家们提供给他们的技术解决了一些表面问题，却激活了深层次的更大的问题。
张康之《公共行政学》配套题库-课后习题-公共行政的组织【圣才出品】
第三章公共行政的组织一、关键概念1．官僚制答：“官僚制”由德国社会学家马克斯·韦伯提出，是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，即现代社会实施合法统治的行政组织。
韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。
现代国家的政府组织皆是高度正式化、严格的层级节制的科层组织。
在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职责，依法行使职权。
官僚制的权力体系是层级节制的权力体系。
人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定。
科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围、权责、薪俸也以法律明文规定。
2．官僚制组织理论答：官僚制组织理论由德国著名的社会学家马克斯·韦伯所创立。
韦伯的官僚制组织不是日常意义上的文牍主义、墨守成规、效率低下的组织现象，而是指一种理想类型的组织结构形态及其行为模式。
其中，合理合法的权力或职权是官僚制组织的核心要素，以合理合法的权力为基础的官僚制组织是最有效地进行管理的组织形式。
其内容有：（1）组织的结构性要素①专门化的权限和任务。
指为完成组织目标而进行的工作和权威的分工；部门及其官员有明确划定的权限，包括特定的义务、权力及强制手段的使用等正式条文说明。
②职位按照“层级制”（等级制）的原则加以组织，明确规定层级之间的控制关系，协调专门化的部门行动。
③官员的选任以专业技术资格为标准，官员可在不同的专业化分工和层级间进行职业升迁。
（2）组织的行为程序要素①非人格化。
官员以组织“成员”的身份服从组织的法律，人们服从的并不是支配者个人，而是服从一个非人格性的无私秩序。
②规则约束。
官员的行为是一种受规则约束的行为，行为基础是特定的法律规则以及得到法律授权的行政命令，官员的职务行为通过技术性或法律性的规则加以控制。
③高度纪律性。
官员的职务行为如违背规则和不服从命令将受到纪律制裁。
07公共行政的过程
– 行政决策的原则 • 信息原则 • 系统原则 • 预测原则 • 择优原则 • 创新原则 • 可行原则 • 民主原则 • 动态原则
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7.1 行政决策
• 7.1.2 行政决策的原则和程序
– 行政决策的程序
• • • • 发现问题，确定决策目标 集思广益，设计决策方案 评估选优，抉择决策方案 局部试点，修正完善方案
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7.2 行政执行
• 7.2.1 行政执行概述
– 行政执行是行政机关及行政人员依法实施公 共政策，以实现预期行政目标和社会目标的 活动的总和。
• • • • • 行政执行的主体是行政机关及行政人员。 行政执行是一种具有目标导向的活动。 行政执行是一种实施性质很强的活动。 行政执行是一种行政法律行为。 行政执行活动还具有强制性。
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7.2 行政执行
• 7.2.2 行政执行的过程
– 所谓行政执行的过程，就是把行政决策方案付诸实 施的过程。行政执行工作的基本过程由行政执行的 准备阶段、实施阶段和总结阶段组成。
• 行政执行的准备阶段包括制定执行计划活动和一般准备活 动两个方面的内容。 • 实施阶段的工作内容主要包括建立强有力的指挥中心、建 立健全各项工作制度、要善于做好协调工作、加强行政执 行中的监控。 • 总结工作的内容主要包括对执行情况的检查、对执行情况 的评定、对经验教训的总结。
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7.1 行政决策
• 7.1.3 政策分析
– 政策分析的含义及其必要性
• 要实现科学的行政决策，就必须运用各种分析方 法和技术来帮助决策者制定政策，这就是所谓的 政策分析。 • 政策分析的必要性可以从决策失误以及决策机构 的低效得到说明。
2020-2021年华北电力大学(北京)行政管理考研真题及考研复试参考书
2020-2021年华北电力大学（北京）行政管理考研真题及考研复试参考书育明教育大印老师2019年10月10日星期日一、2020年行政管理考研复试参考书清华北大人大北师大北航南开中山武大复旦等院校行政管理考研复试越来越趋向于考察热点问题，尤其是政策热点问题，比如产业政策争论、垃圾分类、放管服改革等，所以，大家一定要多看一些热点方面的参考书，如下所示：《公共管理学》，李国正，首都师范大学出版社，2018年版；《公共政策分析》，李国正，首都师范大学出版社，2019年版；《公共管理学：考点热点与真题解析》，首都师范大学出版社，2020年版；《公共政策分析：考点热点与真题解析》，首都师范大学出版社，2020年版；二、2021年行政管理考研参考书华北电力大学（北京）101思想政治理论201英语一672公共行政学872行政管理综合672公共行政学《公共行政学》，张康之，北京大学出版社2006年版；《公共管理学》，张成福，中国人民大学出版社，2008年版；《公共管理学》，李国正，首都师范大学出版社，2018年版；872行政管理综合《公共政策分析》，李国正，首都师范大学出版社，2019年版；《公共政策分析》，陈庆云，北京大学出版社，2006年版；《政治学基础》，王浦劬，北京大学出版社，2006年版；辅助资料《全国行政管理考研真题解析》，首都师范大学出版社，2020年版；《公共管理学：考点热点与真题解析》，首都师范大学出版社，2020年版；《公共政策分析：考点热点与真题解析》，首都师范大学出版社，2020年版；三、2021年行政管理考研参考书笔记象征性议程与实质性议程在政策过程中形成了某种互补关系。
补充：什么情况下，人们常常发现政策行动主体会对实质性问题采取象征性的回应？（严强《公共政策学》）①这些事务并不是全社会都共有，或者有些特定事务的强度虽然很大，但范围却很窄时，公共政策制定者就会用象征性的回应来承认问题的重要性。
政府职能与公共事务管理
5.1 政府职能概述
5.1.1 政府职能的含义
政府职能是指政府在管理国家和社会公共事务方面 的基本职责和功能作用，涉及到行使行政权力的范 围、程度和方式。政府职能是行政管理职责与功能 的有 动态性
正确地确定政府职能的重要意义： 政府职能是建立行政组织的根本依据 政府职能是组织管理活动科学化的重要基础 政府职能的实施情况是政府管理效能的表征和检验标尺
非政府组织的由来
作为一种组织形式，非政府组织已存在几个世纪，但一般认为 现代意义上的非政府组织出现于二战前后，并以1942年英国 OXFAM的诞生为标志；作为一个概念，则最早见于1945年签 署的联合国宪章。我们现在经常谈到的非政府组织主要是指在 20世纪七十年代后期迅速成长起来的一种民间组织形态。
5.2.1 引导型政府职能模式的含义 引导型政府职能模式，是亚洲新兴工业化国家和地区在经济腾飞过程中 出现的一种新型的政府职能模式，这一职能模式既能保证社会的独立性 与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表者而对社会经济生 活的协调与控制。在这种模式下，政府与社会处在一种相互制约又相互 合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系中。
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5.4 非政府组织的参与治理
5.4.1 非政府组织的含义 几个相关概念 非营利组织（non - profit organization， NPO） 市民社会（civil society） 志愿者组织 （voluntary organization， VO） 草根组织（grass roots organization， GRO） 第三部门（the third sector， TS）
5.3.2 政治管理
政治管理是指政府及其管理机构代表全体人民的意 志和利益，遵循政治发展的规律，为实现预期的政 治发展目标，对社会政治生活进行的管理过程。
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1.3 统治行政、管理行政、服务行政
• 1.3.3 服务行政
– 服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循公民 至上理念、以回应公民需求，实现公民公共利益为 目标的新型治理模式。
– 服务行政的特征： • 服务导向而非控制导向 • 公正导向而非效率导向 • 公民本位而非政府本位 • 开放式行政而非封闭式行政 • 德治和法治的有机结
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1.5 行政体系的结构
• 1.5.1 行政体系的主观结构
– 行政体系的主观结构是指行政权力、行政法律、行 政政策和行政管理方法等一些属于精神形态的主观 要素所构成的各种关系的总和，它是行政体系的主 观形式。在广义上，行政体系的主观结构也应包括 占支配地位的政治观念、思想意识形态和文化心理 结构等因素。
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1.4 公共行政学的发展阶段
• 1.4.1 建构阶段
– 行政学诞生的标志性文献是威尔逊的《行政之研究 》一文。
– 古德诺在1900年发表了《政治与行政》一书。 – 马克斯•韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威
尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。 – 泰勒1911年发表的《科学管理原理》和法约尔1916
– 在农业社会的历史条件下，行政理所当然地是国家 实现其阶级的政治统治的手段。行政活动过程的统 治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰的。当然， 此时的行政机构甚至还没有从政治权力机构中分化 出来，这是一种“混权”的状态，行政事务是直接 由权力机构行使的。从而充分显示出了行政的政治 统治性质。由此，可将这一时期的行政模式概括为 统治行政模式。统治行政模式是政府一经产生就存 在的一种较为低级的和原始的政府类型。
• 1.5.2 行政体系的客观结构
– 行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、 行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关 系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。广 义地讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体 系客观结构系统的要素。
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1.5 行政体系的结构
• 1.5.3 行政体系的价值结构
– 行政体系的价值结构主要是指行政组织、行 政人员或公务员的行政意志、行政义务、行 政责任和行政人格等基本要素所构成的调节 系统，是深藏于行政体系的客观结构系统和 主观结构系统之中的。
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感谢大家！ 愿大家有一个愉快的周末!
年发表的《工业管理与一般管理》，对公共行政学 的形成都发生过重大的影响。 – 最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研 究和阐述的则是美国学者——怀特和威洛比。
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1.4 公共行政学的发展阶段
• 1.4.2 行为主义阶段
– 随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们 逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。
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1.4 公共行政学的发展阶段
• 1.4.3 公共政策阶段
– 关于公共政策的最具代表性的观点有：
• 拉斯维尔（H. D. Lasswell）和卡普兰的观点
• 政治学学者伊斯顿（D. Easton）的观点
• 政策论研究者戴伊（T. R. Dye）的观点
• 决策论研究者安德森（J. E. Anderson）的观点
– 公共物品具有非排他性（non-exclusiveness）和非竞 争性（non-rivalrousness）。
– 对公共物品可以从不同的角度分类 • 纯公共物品与准公共物品；公共产品和公共服务 ；全国性的公共物品和地方性的公共物品。
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1.3 统治行政、管理行政、服务行政
• 1.3.1 统治行政
– 在公共政策研究方面，除Leabharlann 上提到的学者，其他较 有影响的还有：
• 耶鲁大学的经济学家林德布洛姆（C. E. Lindblom）
• 以色列耶路撒冷希伯来大学教授德洛尔（Y. Dror
）
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1.4 公共行政学的发展阶段
• 1.4.4 新公共行政阶段
– 新公共行政的理论观点 • 新公共行政理论在批判主流行政学的效率经济观 的基础上提出价值考量。 • 主张社会正义和社会公平。 • 主张改革、入世、与实际过程相关的公共行政学 • 主张构建新型的政府组织形态 • 主张突出政府行政管理的“公共”性质 • 提出民主行政的理念
• 1.4.5 新公共管理阶段
– 新公共管理的理论基础包括公共选择理论、新制度 经济学和新保守主义。
– 新公共管理理论的突出代表是“重塑政府理论”。 – 新公共管理运动表明，公共管理中是贯穿着两个发
展方向的，即公共管理的双重维度：管理主义的复 辟和服务行政的兴起。
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1.5 行政体系的结构
• 从行政体系的结构来看，它主要包括三 个方面：（1）由行政权力、行政法律、 行政政策、行政管理方法等要素构成的 主观结构系统；（2）由行政体制、行政 组织、行政机构、行政人事资源等要素 构成的客观结构系统；（3）由行政意志 、行政义务、行政责任、行政人格等要 素构成的价值结构系统。
1.2 公共领域、公共性、公共物品
• 1.2.3 公共物品
– 公共物品的严格定义是由保罗•萨缪尔森在《经济学 与统计学评论》1954年11月号上发表的《公共支出 的纯理论》中所给出的。按照他的定义，纯粹的公 共物品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品 不会导致任何其他个人对该物品消费的减少。
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1.3 统治行政、管理行政、服务行政
• 1.3.2 管理行政
– 以管理为目的的行政称作为管理行政。管理 行政是对现代行政职能方面的描述，就其性 质而言，这种行政也可以称作为公共行政。 公共行政就是现代政府出于服务社会公共利 益的目的，通过自身管理的途径而有效地实 现社会公共事务管理的活动。管理行政也就 是公共行政，是公共行政的现代形式。
– 从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20～ 30年代的早期人际关系学说。1927年到1932年美国 哈佛大学教授梅奥（E. Mayo）等人进行了著名的“ 霍桑实验”。
– 行为科学—人际关系学说直接影响了行政研究的进 程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法 研究行政现象，其中，以西蒙（H. A. Simon）的行 为主义行政学派较具影响。