从外国“城管”探讨中国城管法律地位及其存在问题

从外国“城管”探讨中国城管法律地位及其

存在问题

从外国“城管”探讨中国城管法律地位及其存在问题

一、中国城管概述（一）概念

国家为保障公共服务设施完整，维护城市容貌，为市民提供舒适、卫生、整洁的城市生活环境，依法设立的，通过行使城市管理权和对违反城市管理法律、行政法规行为的处罚权的，具有综合执法性质的单位及其工作人员的论文联盟统称。（二）特征

1.城管是行政执法机构

首先，应当明确的是城管执法属于行政执法的范畴。城管依据国法法律法规、规章制度，遵照一定的法律程序进行执法。这是相对于司法机关的司法权和立法机关的立法权而言的。其次，城市管理行政执法机构是具有独立法律地位，享有行政法主体资格的机构，它依据国家法律、行政法规设立，有法律、行政法规和规章授与其行使行政执法权。

2.从横向上看，行政执法具有综合性的特点

城管执法涉及领域众多，包括城市卫生管理、街道摆摊资质和营业状况检查、环境质量、交通状况、园林绿化、公共服务设施维护和管理等等一系列领域。具有涉及部门多，

事情繁杂，多种权力交叉的特点。

3.从纵向上看，城管机构的层级多样复杂，权力关系不甚明确

目前，享有城市管理权从上至下可以明确的有政府、城市管理行政执法局、城市管理监察大队。但是，在实际执法过程中，城市行政管理监察大队又往往授权其他不具有行政主体资格的组织，甚至以临时雇佣的形式雇用临时执法人员。这导致行政执法层级混乱。（三）分类：中国的城管主要包括三种

1.通过参加国家公务员或者是事业单位考试，同时通过执法资格考试并被单位录用，具有正规编制城管队员的人员。

2.街道城管办事处为协助正规城管工作而聘任的临时性“社区进站人员”。多以维护街道和社区以及居民区和学校附近交通繁忙时的秩序为主。

3.由国家公务员，公益性社会工作人员，国有企业工作人员，学生，街道办事处和居委会工作人员等在节假日，经过有关部门调配或者主动发起的临时参与到城市管理工作中

的人员。（四）城管的职责

1.执法权。贯彻实施法律、行政法规、规章以及各级政府有关部门制定的具体工作办法，治理和维护城市管理秩

序。

2.立法建议权。对本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章提出制定和修改建议。

3.行政指导权。对相关行政相对人的行为提供指导。

4.行政处罚权。对违反行政法律法规的行政相对人实施处罚。

5.自律监督权。行政监察机关。

6.行政调查取证权。对行政相对人对违法行为或相关执法主体的违法行为的调查取证。

7.政府授权或委托的其他事项。（五）城管的权力来源

城管是一个综合执法机关，依照环保、工商、园林、规划等不同部门的多部法律、法规、规章进行执法。但是城管机构的设立，并没有经过全国人大的立法程序，只是依据国务院有关文件，法律地位很不明确，也没有合法的编制和经费预算。通过把那些与城管执法有关的分散在各部法律、法规、规章中的条文机械的相加到一起，便组成了城管执法的

依据和权力来源，极其零散和不专业，这也极不利于进行行政行为是否合法的审查和监督。以行政处罚权为例：依据国发〔2002〕17号文件，城管可以进行执法的范围包括：市容

环境卫生管理（强制拆除不符合城市容貌毕业论文网标准、环境卫生标准的建筑物或者设施等）；城市绿化管（环形绿岛，公路绿化带破坏处罚权等）；环境保护管理（公路、街道环境污染

处罚权、违法堆放垃圾处罚权等）；工商行政管理（对无照商贩的行政处罚权等）；公安交通管理（对侵占城市道路行为的行政处罚权等）；省、自治区、直辖市人民政府决定调

整的城市管理领域的其他行政处罚权。

从上面我们不难看出，行政执法权力来源过于宽泛，权力交叉，人浮于事，相互推诿现象普遍存在。对其执法的监督也实属不易。（六）城管行政主体资格

行政主体是相对于行政相对人而言的，依法享有国家行政权，具有独立的行政权利能力和行为能力并独立为自己的行政行为承担责任的组织。具体而言，行政主体有以下特点：行政主体是相对于行政相对人而存在的组织；行政主体是依法拥有国家行政权的组织；行政主体具有完整的权利能力和行为能力，能够独立承担责任。一个组织要成为行政主体

除了具有行政主体的这些特点外还必须具备行政主体资格。城管执法的组织要件：

1.从行政机关的设立是否有有法律依据来看

依职权法定原则，行政主体的设置必须有法律法规或规章的规定。行政机关的设立依据宪法和组织法。法定授权组织设立依据法律法规或规章。而行政机关委托的组织则必须有明确的资质和授权文件。

2.行政机关有法定的编制和人员

这里所说的编制人员，是指通过国家公务员考试或其他方式进入公务员编制，以领取财政支付工资作为稳定生活来源，受公务员法调整的人员。其具体规定受到国家政策和经济发展的的影响。

3.行政机关有独立的经费预算

有独立的经费是行政机关得以正常运转的保障，也是其对外承担责任必不可少的条件。当然，行政机关使用经费是必须遵守无尽所用，节俭为尚的原则。

城管作为一个日常性执法机构按理来说应该有自己的办公经费，但是事实上城管没有自己的经费或经费十分拮据。其日常性开支除了政府拨款和单位摊派外，大多数来自城管

的罚款和没收所得。

总之，无论从是否具有法律依据、人员编制还是从是否具有办公经费角度，我国的城管都不够行政主体的组织要件。因此笔者认为城管的行政主体资格是值得商榷的。城管

执

法的法律要件：

（1）行政组织必须以自己名义实施行政行为。能够以自己的名义从事行政行为以享有权利能力和行为能力为前提。行政主体自其设立之日起就有权利能力和行为能力，具有

独立的人格和法律地位。因此，能以自己的名义实施行政行为。

（1）行政组织必须独立承担责任责任，作为法律主体为违反其第一性义务而产生的第二性义务，既是对违法者要求其做出对受侵害者承担毕业论文网恢复原状，赔偿损失的行为，又是

警醒其切勿违法，否则将承担违法带来不利益后果的锁链。行政主体具有独立人格，势必仪器具有独立承担违法后法律规定不利益的能力作为前提。

（1）行政执法必须符合法定程序。二、西方国家城市管理的公共职员

在国外有着与中国具有相似行政职能，行使相似行政职权并承担行政职责的机构——公物警察。

所谓公物警察，是指为维持社会秩序，预防和制止公物遭受来自自然和人为的危害，而限制公民的自由行动的城市管理行政执法人员。它是作为补充普通警察职能的不足而设

立的。其行使权利之来源与国家行政法的规定，要明晰何为公物警察权，便应先明晰两个概念：公物和警察权。（一）公物

1.概念

所谓公物，即是指是国家所有、共同所有或私人所有的、供行政主体为行使公务占有并、供普通市民使用或经特许供特定纯公益性单位使用的公共财产和公共市政设施的统称。

2.特点

直接服务于公众利益。

3.公物范围要件

（1）实体要件：包括两类：直接承载公用利益；直接适用于公法规则。（2）程序要件：行政主体在形式上做出将该财物作为公用的处分并且该财产确实被投入了使用。

4.相关概念的区分

（1）与供公众利用的私人物品的区别。供公众利用的私人物品是事实上的公物，不是公法上的公物，不在公法的调整范围之内。这类似于民法上的用益物权。而这种物品是否继续允许公众适用完全取决于私人的个人意志，因此不具有公益的持续性。（2）与不属于公法规范对象的财政财产的区别。这种财产是通过价值交换，使其变成能直接服务于公

众的物品来实现其公益性的。因此，他不符合直接适用于公法规则这一要件。如经营性国家财产。这也类似于国外行政法中私法行政中，所谓国库行政的对象。

5.分类

（1）根据公物利用人地位的不同，可以分为：①行政用公物，即行政主体使用的公物。②普通公民用公物，即一国之内的一切自然人都可使用的公物。（2）按公物所有权归属的不同，可以分为：①共有公物。②私有公物。（3）按是否可以成为交易对象，可分为：①融通公物，即可以通过等价交易转让给私人所有的公务。②非融通公物。既不能用于

交易，也不能将所有权转让给私人所有的公物。（4）根据是否需要人为加工，可分为：①自然公物。②人工公物。

6.作用

（1）公物对于公民的生存权具有基础性作用。（2）公物是保障经济活动主体的重要物质基础。（3）公物为保障人民平等享有公共公共服务提供了物质保障。（二）警察权警察权是维护“女王的和平”最有效的强制手段。

1.基础

行政权力的配置——职权法定原则。

2.地方权力

根据英国的国家行政体制和行政权力的配置，地方权力

高度自治的依法设立的法人所行使的国家职权，它是国家对内权力在地方的最重要的表现形式。

3.警察权

属于地方权力，是最主要的国家权力。根据The Crown Proseaction Service（PS）的规定：警察主要有以下职责：维护法律与秩序；保护个人财产；预防犯罪；刑事侦查；

疏导交通和就交通问题提出建议。其中，疏导交通，就包括城市公共道路交通秩序维护和交通私设障碍物的移除与处罚。这类似于大陆法系国家的公物警察的职责。（三）公物警

察权

1.概念

基于国家统治的强制力的，作用在绝对公物上的，具有罚款和修复责任两项权能的，以限制公民行动自由从而满足公共秩序方面的公共利益的，以多种执法手段为实现形式的特殊的警察权力。

2.特征

（1）以国家强制力为依托。公物警察权作为公权力的一种，为实现其保障公共设施、市政设施，维护公共秩序的目的，当然的取得法律赋予的强制执行力。因此，此权力也当然的使用发律保留原则。

（2）公物警察权行驶的作用对象只能是绝对意义上的

公务。这是相对于家用植物的概念而言的。对于私人，包括自然人、法人、营利性组织和中性社团在内所有的物品，姐不在起作用对象范围之内。

（3）公务警察权的权能有两项，修复权和处罚权。修复权，即使当公物警察发现公物被正在进行的不法行为损坏之时，有权力加以阻止并适用于一定的暴力行为进行阻止，但这种暴力行为应当符合适度原则。处罚权，即对损毁公物人的进行行政处罚的权力，包括罚金和没收行为人用于干扰或破坏公务的私人物品两种方式。

（4）在公物警察权的作用下，公民的行动自由将受到限制。在这种情形下，我们常常要求公物警察必须遵循依法行政原则和比例原则。

政相对人权利，维护广大公民居住权，环境权，生存权的需要。外国在城市管理上，综合执法和专项执法区分明确，个部门分工合作井然有序，执法效率也较高。

3.我国城管执法依据的法律过于繁杂，缺少统一立法。这不仅使得执法主体在权力行使上出现交叉情况，也不利于同一执法，“同等情况同等对待”原则的贯彻，不利益保障行政相对人的合法权益。外国城市管理行政执法主要依据各个领域的专门法，执法主体权力划分明确。由于分开各领域进行立法，因此，立法的专业程度也较高。（二）加强我国

城管建设的建议

1.完善关于城市管理综合执法权的立法。总体来说，应当明确制定城市管理立法权的归属，限制或禁止过低层级的行政立法。首先，应当从宪法角度，规定城市行政管理权来源和城市管理基本制度。其次，从全国人大及其常委会立法上制定专门的城市综合执法法，再次，通过国务院制定行政法规毕业论文网对城市管理执法进行具体规定。最后，较大的市或直辖

市或省会城市才能享有城市管理法规的制定权。

2.设立中央垂直管理的城市管理综合执法机构，将城市管理权统一与部门，并且那个过立法明确其执法权限。城市综合执法机构不得在授权其他组织或个人行使执法权。

3.在城市管理的范围上，应当进一步明确其与其他行政执法机构的权力划分。城市行政管理虽然范围较广，但不应当成为无事不管机构。一个机构过于庞大必然导致人浮于事，而合理的权力设定，不仅涉及管理专业化的问题，也是加强监督的必要。

4.加强城市行政管理执法的监督，外部监督和内部监督双管齐下。外部监督包括其政府的监督，司法机关通过司法裁判的监督，和社会公众的监督（行政诉讼）。内部监督主要是指城市管理行政监察部门的监督。