新公共服务：是服务而不是掌舵

翻译论文：

新公共服务：是服务而不是掌舵

(美) 罗伯特·B·丹哈特珍妮特·V·丹哈特1

[摘要]：新公共管理( the New Public Managtment ) 倡导将公共管理者视为政府企业家,政府则是一个新型的、有偏向的且日益私人化的政府,它效仿工商企业的实践和价值观。支持者们主要把新公共管理与传统公共行政相比较,并由此提出自己的主张。在这种比较中,新公共管理显然总是处于上风。我们在本文中主张,把新公共管理与我们所说的“新公共服务”(the“New Public Service”) 相比较可能是更好的选择。“新公共服务”运动,是以对民主社会的公民权、社区和市民社会、组织人本主义和组织对话理论进行的研究为基础的。我们提出,新公共服务有七项原则,其中最突出的原则是:公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的共同利益,而不是试图去控制或驾驭社会。

公共管理已经经历了一场革命。公共行政官员不再关注控制官僚机构和提供服务,而是正在对“掌舵而非划桨”的告诫做出反应,试图成为新型的、有偏向且日益私人化的政府的企业家。结果,公共部门中实施了一系列相当积极的变革。但是,当公共行政领域逐渐抛弃划桨观念并接受掌舵的责任时,那仅仅是用一个“行政中心(adminicentric) ”的观念替代另一个行政中心”的观念吗? 奥斯本(Osborne) 和盖布勒( Gaebler)写道:“掌舵者比划桨者更有能力把握船的航向”(1992 ,32) 。果真如此的话,从划桨到掌舵的转变就不仅仅是让行政官员掌控船只(即选择船只的目的地和航向,并确定到达目的地的路径) ,它也会赋予行政官员更多的权力去掌控船只。当我们急于掌舵时,我们是否正在淡忘谁拥有这条船?金( King) 和斯迪沃斯( Stivers) 在其新著《政府是我们的》(1998) 中提醒我们记住这个显而易见的答案:政府属于它的公民。因此,行政官员在管理公共组织和执行公共政策时,应当强调他们服务于公民和授权予公民的职责。换言之,将公民置于第一位时,重点不应当放在驾驶或划动政府这条船,而应当放在构建具有完整性和回应性的公共机构之上。

背景

与本文的用法相同,“新公共管理”是指包括重塑和新管理主(neomanagerialism) 在内的一系列思想和实践活动,其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门。虽然“像工商企业那样运作政府”的要求由来已久,但这个争论

1罗伯特·B·丹哈特(Robert B. Denhardt) ,美国亚利桑那州立大学公共事务学院教授、特拉华大学访问学者。丹哈特博士是美国公共行政学会(ASPA) 的前任会长,ASPA 全国公共服务运动(致力于在全国宣传公共服务的神圣和价值) 的奠基人和首任主席,全美公共行政研究会的成员和加拿大管理发展中心的成员。丹哈特博士出版了14 本著作,包括《公共组织理论》、《公共行政:一种行动取向》、《组织的影响力》、《寻求意义》、《公共服务中的行政领导》和《公共服务的复兴》等。他持有肯塔基大学的博士学位。

珍尼特·V. 丹哈特(Janet Vinzant Denhardt) ,美国亚利桑那州立大学公共事务学院教授。她的教学和研究兴趣主要在于组织理论和组织行为。她的著作《街区层面的领导:第一线公共服务中的自由裁量和合法性》(与莱恩·克罗德斯合著) 最近已由乔治敦大学出版社出版。另外,丹哈特博士在《行政与社会》、《美国公共行政评论》、《公共生产力和管理评论》和《公共行政的理论与实践》等杂志上发表了大量的论文。在成为亚利桑那州立大学的教师之前,她在东华盛顿大学任教并供职于各种行政和咨询职位。她持有南加利福尼亚大学的博士学位。

在美国的当代翻版只是在20 世纪90 年代才更加明显。此间,克林顿总统和戈尔副总统提出了“让政府花更少的钱办更多的事”的创举。以奥斯本和盖布勒在1992 出版的《改革政府》一书中提出的概念和想法、以及管理主义者(man2agerialist) 在其他国家(特别是英国和新西兰) 所作的努力为蓝本,克林顿政府在国家绩效评价(National Per2formance Review) 的名义下,采取了一系列的改革措施和计划。与先前“象工商企业那样运作政府”的运动相比,克林顿政府的改革以及州政府和地方政府改革措施的独特之处在于,它们不仅仅是采用了工商企业的技术。相反,新公共管理已经成为一个标准模式,它标志着思考方式上的深刻转变:即我们如何思考公共行政官员的角色和该职业的本质特征,我们又如何、为什么去做我们该做的事情。

然而,许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该模式所主张的公共管理者的角色表示担忧。例如,在《公共行政评论》最近召开的关于领导、民主和公共管理的研讨会上,许多与会作者都颇有见地地考虑了新公共管理带来的机遇和挑战。那些在研讨会或在其他场合对新公共管理发起挑战的人,提出了一系列问题:新公共管理运动的内在冲突;新公共管理所倡导的价值观;强调在市场模型下推进分权与公共部门进行协调的必要性两者之间的紧张关系;行政机构和立法机构的潜在角色及其相互关系;私有化运动对民主价值观和公共利益的影响,等等。另外一些人也坚持认为,公共企业家精神和特利( Terry ,1998) 所讲的“新管理主义”,可能会逐渐地腐蚀和破坏公平、公正、代表制和参与等民主和宪政价值观。除了这些不同的批评之外,我们还将说明,新公共管理这一替代方案缺乏一套组织原则。我们无法接受“重塑的和市场取向的新公共管理只应当与传统公共行政相比较”的观念。传统公共行政虽然有许多重要贡献,但它越来越被看作是官僚制、等级制和控制的同义语。如果进行这样的比较,新公共管理也总是会处于上风的。相反,我们却认为,新公共管理应当与我们所说的“新公共服务”进行比较。后者是指关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想,而且这种治理体系将公民置于中心位置。

虽然新公共管理受到了诸多挑战,学者和实践家们也明确地提出了诸多替代性观点,但却没有人试图将这些成果组织起来,并强调它们共同的主旨思想。本文即是这样一种努力。首先,文章将新公共管理与传统公共行政相比较,并由此简要地概括了新公共管理的理论基础和主要观点。然后,本文描述了一个替代性的标准模式,我们将其称之为“新公共服务”。这种新模式提出了思考所有三种研究途径各自利弊的新方式,以此来澄清这场争论。最后,我们分析了把公民、公民权和公共利益置于新公共服务首要位置的重要意义,并由此得出结论。

新公共管理与传统公共行政

过去的15 年里,新公共管理(包括重塑运动和新管理主义) 已经风靡全美乃至全世界。新公共管理的思想被大量地运用,其共同的主题就是对市场机制和市场术语的运用。其中,公共机构与其顾客的关系被认为是以自利为基础的,它涉及与市场相类似的交易行为。公共管理者被催促着“驾驶而非划动”他们的公共组织,他们也被要求去寻找新的革新方式来实现目标或将先前由政府履行的职能私有化。

过去的20 年中,许多公共司法机构和执行机构都以公共选择理论的假定和观点为基础发起了系列措施,以提高生产率、寻求可选的服务供给机制。公共管理者集中地关注责任(accountability) 和高绩效( highperformance) ,试图重构官

僚机构、重新界定组织使命、使机构程序合理化并分散决策权。在许多情况下,政府和政府的执行机构都成功地将先前的公共职能私人化,使高层行政官员对绩效目标负责,建立测量生产率和有效性的新过程,重新设计部门体系以反映强化了的对责任的承诺。在美国和其他许多国家中,这一改革议程的成效已经使世界各国政府注意到,新的标准正在被追求、新的角色正在被确定。

这些思想在奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书中得到了提炼和普及。奥斯本和盖布勒提出了许多我们现在熟知的原则。“公共企业家”可以凭借这些原则来推动政府改革,这些思想也都是新公共管理的精髓。奥斯本和盖布勒试图把这些原则作为公共行政的新的观念框架或标准框架,作为一种改变政府行为的分析清单:“我们所描述的正是美国采用的基本治理模式的转变,这种转变其实就发生在我们身边,但由于我们没去发现它,由于我们假定所有的政府必须是庞大的、集权的和官僚制的,所以我们很少看到这种转变。我们也对新的现实视而不见,因为它们不符合我们的先入为主的观念”(1992 ,321) 。

为新公共管理所作的其他思想辩护也有所发展。正如林恩(Lynn 1996) 所说,这些辩护主要源于在20世纪70 年代发展起来的“公共政策”学派和全球的“管理主义”运动。凯布林( Kaboolian) 指出,新公共管理依赖“市场型的安排,例如,政府组成单位之间的竞争和跨越政府边界的非营利部门和营利部门之间的竞争,依靠绩效奖惩来放宽公共机构和公共雇员低效的垄断特权”(1998 ,190) 。胡德(Hood) 详细阐述了这一观点。他写道,新公共管理远离了使公共官僚具有政治合法性的传统模式(比如程序上对行政裁量权的维护) ,转而偏爱“相信市场、相信以经济理性主义语言来表达的私人工商业的管理方法和理念”(1995 ,94) 。

同样,新公共管理也显然与公共行政中的公共选择视角相联系。最简单地说来,公共选择理论从市场和顾客的立场上来审视政府。公共选择理论不仅提供了一个精致的、在某种程度上也令人信服的政府模型,而且也为压缩政府规模、降低政府运作成本的实际措施提供了一张理念上的路线图,并且它也泰然自若地去这样做。国家绩效评价的一位设计者约翰·凯蒙斯基(John Kamensky) 评论道,新公共管理显然与公共选择运动相联系,后者的核心主张是“人类的所有行为都受自我利益的支配”(1996 ,251) 。

新公共管理不只是使用新技术,它也带来了一系列新的价值观,尤其是主要来源于私营部门的一套价值观。如前所述,公共行政的一个长期传统就是赞同“政府应当像工商企业那样来运行”的主张。在很大程度上,这种主张意味着政府机构应当采纳从“科学管理”到“全面质量管理”的各种管理实践,它们在私营部门中已经被证明是极具成效的。新公共管理进一步推进了这种思想,即主张政府不仅应该采用工商企业管理的技术,而且也应采纳工商企业的某些价值观。于是,新公共管理便成为公共行政和公共管理的标准模式。

新公共管理的支持者在阐明自己的理由时,经常把传统公共行政当作参照物。与传统公共行政相比,企业家精神的各项原则显然更具优越性。例如,奥斯本和盖布勒将他们的原则与正式官僚机构的相应原则进行对比,而正式官僚机构总是为繁杂的规则所困扰,受严格的预算和人事制度的约束,总是专注于控制。这些传统的官僚机构被描绘成忽视公民、逃避革新并且服务于自己的利益需求。在奥斯本和盖布勒看来,“在工业时期发展起来的这种政府,由于它们怠惰的、集权化的官僚机构,专注于规则和规制,以及等级制的命令链条,已经不能再有效运转了”(1992 ,11 - 12) 。事实上,当它们仍旧服务于先前的目标时,这些“官僚

机构??却日益令我们失望”。

这种官僚主义的传统公共行政的原则是什么呢?把新公共管理所没有涵盖的所有当代思想都概括为传统公共行政的主张是否合乎逻辑呢? 当然,并不存在一个单一的思想体系能够为多年致力于传统公共行政研究的人所认同,恰恰就像没有单一的思想体系能够为那些关注新公共管理的人所普遍接受一样。但是,公共行政的理论与实践的确存在这样一些构成要素,它们似乎构成了指导性的思想体系或标准模式,而我们现在通常将这一思想体系或标准模式与传统公共行政联系起来。我们认为,这个模式包括以下原则:

·公共行政是政治中立的,它重视权限中立的思想。

·政府的重心是服务的直接供给。最好的组织结构就是集权化的官僚体系。·项目是通过自上而下的控制机制得到执行的,并且尽可能地限制自由裁量权。·官僚机构试图最大程度地使自身成为封闭的系统,因而限制公民参与。

·效率和理性是公共组织最重要的价值观。

·公共行政官员并没有在决策和治理过程中扮演核心角色;相反,它们负责有效率地实施公共目标。

·公共行政官员的工作被古里克( Gulick) 描述为POSDCORB(1937 ,13) 。

倘若我们将新公共管理的原则与这些原则相比较,新公共管理显然会是更受欢迎的替代方案。但即使是粗略地考察一下公共行政文献也可以发现:这些传统的思想并未完全涵盖当代的政府理论或实践。当然,在过去的100 多年里,公共行政领域也没有一直固守进步改革的说辞。相反,其思想和管理实践经历了丰富而曲折的演变过程,许多重要的实质性发展并不能包含在“新公共管理”的标题之下。因而我们至少可以有两种选择。现在,我们将以公共行政思想和实践的近期发展为基础来探讨第三种选择,我们把这种选择称为“新公共服务”。

新公共服务的起源

如同新公共管理和传统公共行政一样,新公共服务也包含许多不同的构成要素,许多学者和实践家都有所贡献,他们通常也相互争论。然而,其中一些普遍性观点似乎可以把新公共服务途径概括为标准模式,并将其与其他研究途径区别开来。当前,新公共服务已经在理论上、在诸多优秀公共管理者创新性的先进实践中初露端倪。本部分中,我们将考察新公共服务的概念基础。当然,新公共服务可以追溯到我们仍旧记忆犹新的思想遗产,包括公共行政领域内德怀特·沃尔多(Dwight Waldo) 的著作(1948) 和政治理论方面的谢登·沃林(Sheldon Wolin) 的著作(1960) 。但是,我们在这里将更加关注新公共服务的当代先驱理论,包括:(1) 民主社会的公民权理论; (2) 社区和市民社会的模型; (3) 组织人本主义和组织对话理论。然后,我们将根据自己的理解概括出新公共服务的主要原则。

1. 民主社会的公民权理论

对公民权和民主的关注在近来的政治理论和社会理论中尤为重要和突出,这两种理论都提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权。桑德尔(Sandel1996) 的主张与我们的讨论特别相关。他认为,国家与公民之间关系的主导模型建立在这样的思想基础之上:政府的存在就是要确保一定的程序(如投票程序)和公民权利,从而使公民能够根据自身利益做出选择。很显然,这种视角与公共选择经济学和新公共管理比较一致(参见Kamensky 1996) 。但桑德尔就民主社会的公民权提出了不同的视角。在这种视角下,个人会更积极地参与治理过程。以此看来,公民会超越自身利益去关注更大的公共利益,并具备更广阔、更长期的视野。这要求公民了解公共事务、有归属感、关注整体、与性命攸关的社区达成道德契约。与这种观点相一致,金和斯迪沃斯(1998) 主张,行政官员应当把公民

当作公民来看待,而不只是把他们看作投票人、委托人或顾客;他们应当分享权威并减少控制,应当相信合作的效力。此外,与管理主义者要求更高的效率相比,金和斯迪沃斯认为:公共管理者应当寻求更有效的回应,相应地提高公民的信任度。这种观点直接为新公共服务提供了理论基础。

2. 社区和市民社会模型

最近,对社区和市民社会的研究兴趣在美国再度高涨起来。两大主要政党的政治领袖、不同派别的学者、畅销书的作者和受欢迎的时事评论家,都一致认为美国的社区已经衰落退化。他们也承认,我们迫切需要一系列新的社区观念。尽管美国的社区日趋多样化,或者可能正是由于这一点,社区被认为是产生统一和整合的途径。在公共行政领域中,对社区的要求体现下述观点之中:政府的作用,特别是地方政府的作用,事实上就在于帮助创立和支持“社区”。这种努力部分地取决于建设一些健康的、有活力的“中介机构”。这些机构既要关注公民的愿望和利益,也要为公民更好地参与更大的政治体系提供经验。正如普特纳姆(Putnam 1995) 所主张,美国的民主传统以存在活跃的公民为基础,他们活跃于各种团体、协会和政府机构之中。这些小型团体聚合起来就构成了“市民社会”。在其中,人们需要在社区的利害关系体系中实现自己的利益。只有在这里,公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来,而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。正如金和斯迪沃斯(1998) 所指出的那样,政府在创建、促进和支持公民与社区之间联系的过程中能够起到重要的决定性作用。

3. 组织人本主义和组织对话理论

在过去的25 年里,公共行政理论家,包括那些在20 世纪60 年代末和70 年代初与激进的公共行政主义者相联系的理论家,已经成为其他学科的同僚。他们认为,社会组织在传统上的等级制研究途径和社会科学的实证主义研究方法正在相互加强。因而,他们加入了批判官僚制和实证主义的行列,进而促使他们寻求研究管理和组织的其他途径,促使他们去探讨获取知识的新途径———包括诠释理论、批判理论和后现代主义。总体来看,这些研究途径都力图去塑造公共组织,使公共组织更少地受权威和控制问题的支配,而更多地关注公共组织的内部雇员和公共组织外部人员(特别是委托人和公民) 的需求和利害。这些发展趋势对于诠释性、批判性地分析官僚制和社会非常重要,但它们在近期的努力中进一步地扩展到采用后现代思想的视角(特别是组织对话理论) 来理解公共组织。虽然在不同的后现代理论家之间也存在着许多重要区别,但他们似乎都得出了相似的结论———因为在后现代社会中,我们彼此依赖,治理因而也必须以所有各方(包括公民和行政官员) 真诚、开放的对话为基础。当后现代的公共行政理论家怀疑公众参与的传统方法时,他们似乎也达成了相当一致的意见:恢复公共官僚机构的活力、重建公共行政领域的合法性观念都需要促进公众对话。换言之,有必要在实践和理论上重新将公共行政领域概念化,以便确立新公共服务理论。

新公共服务

研究公民权、社区和市民社会的理论家、组织人本主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家,已经致力于建立一种研究氛围,这种氛围使得我们讨论新公共服务显得很有意义。虽然我们承认这些观点之间还存在着诸多分歧,但我们认为这些观点中也有诸多相似之处,它们将我们所说的新公共服务的种种观念与新公共管理和传统公共行政的诸种观念区别开来。此外,新公共服务理论也为公共行政研究者提出了许多实践教训。这些教训不是相互排斥的,而是相互强化的。我们从中发现,以下几点最令人信服。

1. 服务而非掌舵。公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。

在过去,政府在所谓的“掌控社会”的过程中发挥了重要作用,但现代生活的复杂性有时却使得这样的作用不仅不合时宜,而且是不太可能。为当今社会生活和政治生活确定结构和方向的那些政策和规划,乃是许多不同的集团和组织互动的结果,是许多不同观点和利益的混合物。在很多情形下,把公共政策当作政府决策过程的结果已不再具有任何意义了。政府事实上就是个参与者,并且在大多数情况下是非常重要的参与者。但当今用于指导社会的那些公共政策是一系列复杂因素相互作用的结果,这个过程涉及到多个集团和多重利益,这些集团和利益最终以令人迷惑和不可预测的方式组合在一起。可见,政府不再处于控制地位。

在这种新的现实条件下,政府的首要作用不仅仅是通过管制和命令来指挥公众的行动(尽管这样做有时可能是合适的) ,也不是简单地建立一套惩戒规则和激励措施(胡萝卜或大棒) ,将人们引导到“合适的”方向上来。相反,尽管政府在推动社会朝某个方向发展的过程中是重要的参与者,但它事实上已经成为另一种意义上的参与者。政府与私人的或非营利的团体和组织协同行动,以寻求社区所面临问题的解决方案。在此过程中,政府的作用从控制转变为议程设定,把合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判,或者作为中间人促成公共问题的解决方案(通常是通过公共机构、私人机构和非营利机构结成联盟的形式进行) 。

传统上,政府总是会说“可以,我们能够提供那种服务”或者“对不起,我们不能提供那种服务”,并以此来回应种种需求。而新公共服务理论则认为,民选官员和公共管理者在回应公民的要求时,不应该只说行或不行,而应该说:“让我们共同寻找解决问题的途径,然后一起去实现它”。在公民积极参与的社会中,公共官员不再只扮演服务供给者的角色,他们将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色(顺便说一句,这些新的角色要求他们具备新的技能———不是管理控制的传统技能,而是调停、磋商和解决冲突的新技能) 。

2. 公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。

新公共服务提出,建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。事实上,在确立社会远景目标或发展方向的行为当中,广泛的公众对话和协商是非常重要的。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中,共商社会应该选择的发展方向。以这些协商为基础,才能建立具有广泛基础的社区、国家或民族的远景目标,才能为未来提出指导性的理想。相比之下,通过这种协商过程来形成一系列简单的目标并不重要;重要的是通过该过程,促使行政官员、政治家和公民处于思考社区和国家预期发展前景的过程之中。

除了这种促进作用,政府还肩负着道义责任,即确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范。政府不仅要积极行动以促成公共问题的解决方案,而且有责任确保这些解决方案在实质和程序上都与公共利益保持一致。换言之,政府的作用将是确保公共利益居于主导地位,确保解决方案本身和提出解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。

简而言之,公务员应当积极地提供舞台。在这个舞台上,公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念,并形成共同的公共利益观念。公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求,而应该鼓励公民采取一致的行

动。这样,他们就可以理解各自的利益,具备更长远、更广博的社区和社会利益观念。

3. 战略地思考,民主地行动。符合公共需要的政策和计划,通过集体努力和协作的过程,能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。

为了实现集体的远景目标,下一步就是要确定角色和职责,并拟定具体的行动步骤,迈向预期的理想目标。同样,这种思想并不只是确立远景目标。然后交给政府工作人员去实施;相反,它意味着将各方力量集中到实施计划的过程中,而这些计划将通向理想的目的地。通过参与和推动公民教育计划、培养更多的公民领袖,政府就可以激发公民自豪感和社会责任感的回归。我们希望这样的自豪感和责任感能够演变成在多个层次上都得到体现的强烈愿望,因为所有各方都共同致力于创造参与、合作、达成一致的机会。

如何才能做到这一点呢? 首先,政治领袖扮演着明显的重要角色。他们要明确阐述并且鼓励公民责任心的增强,进而支持团体和个人参与建设社会契约。政府不能创造社会,但政府(特别是政治领袖) 能够为有效的、负责任的公民行动奠定基础。人们必须逐渐意识到政府是开放的、容易接近的;事实上,也只有政府是开放的、容易接近的,人们才会意识到这一点。人们也必须逐渐意识到政府能够敏感地做出响应;事实上,也只有政府能够做出敏感响应的时候,人们才会意识到这一点。人们更必须逐渐意识到政府的存在就是为满足他们的需要;事实上,也只有政府真正地满足了人们的需要,人们才会意识到这一点。因而,目标就在于确保政府是开放的、容易接近的,确保政府能够敏感地做出响应,确保政府的运作旨在服务于公民、为公民权创造机会。

4. 服务于公民而不是顾客。公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。因此,公务员不仅仅要回应“顾客”的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。

新公共服务理论认为,政府与公民之间的关系不同于工商企业与其顾客之间的关系。在公共部门中,即使是确定谁是顾客都很困难,因为政府的服务对象远不止直接的顾客。政府也服务于这样一些人:等待服务的人,没有积极地寻求服务但可能需要服务的人,服务受益者的后辈,直接受益者的亲友等等。甚至也有一些不想成为顾客的顾客,比如那些因超速行驶收到罚单的人。

另外,在表达自己的利益需求时,政府的一些顾客比另一些顾客拥有更多的资源和更强的技能。就像在私人部门中一样,这是否就说明他们应该得到更好的对待? 显然不是。在政府中,公平和平等方面的考虑在服务供给中起着重要作用。事实上,公平和平等方面的考虑在许多情况下都比直接顾客的愿望更为重要。

尽管持续改进公共部门服务供给的质量具有明显的重要性,但新公共服务理论仍旧认为,政府不应当首先专门地回应“顾客”自私的短期利益;相反,担当公民角色的人们必须表明他们关心更广泛的社会,表明他们致力于那些超越短期利益的事务,表明他们为发生在其邻里和社区的事情承担个人责任的意愿。毕竟,这些都从属于有效的、负责任的公民权的本质要素。进而,政府必须回应公民的需求和利益。此外,政府必须回应从广泛意义上界定的公民,而不只是法律意义上的公民。那些并非法律意义上的公民的个体,不仅常常获得政府项目的服务,而且也可以受到鼓励去参与并融入所在社区。无论如何,新公共服务试图鼓励更多的人履行他们作为公民应该承担的责任,并促使政府对公民的呼声做出快速敏捷的反应。

5. 责任并不是单一的。公务员不应当仅仅关注市场,他们也应该关注宪法和

法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。

责任问题极其复杂。但传统公共行政和新公共管理都倾向于高度简化这个问题。例如,按照传统公共行政的经典解释,公共行政官员只是直接地对政治官员负责。正如威尔逊(Wilson) 写道的那样,“政策将不再受官僚主义的玷污。它不会产生终身制的官员,而将产生政治家。政治家将不可避免地直接对公众舆论负责”(1887 ,22) 。除此之外,责任事实上并不成其为问题;人们希望让政治家制定政策,让官僚们执行政策。很明显,公共行政官员将越来越具有影响政策过程的能力。所以,用位于光谱另一端的新公共管理术语来解释,焦点在于赋予行政官员较大的空间,让他们按企业家的方式行事。在企业家角色中,新的公共管理者将主要在效率、成本有效性和回应性等方面被要求诉诸市场力量。

在我们看来,这些模式没有反映出当今公共服务的需求和现实状况。相反,行政官员受到并且应当受到一系列复杂的制度和标准的影响,并且应该对它们负责。具体说来,这些制度和标准包括:公共利益、宪法和法律、政府的其他机构和其他层次、大众媒体、职业标准、社会价值观念和标准、形势因素、民主准则,当然也包括公民。进而言之,影响公务员并要求他们对其负责的那些制度和标准又以复杂的方式互动着。例如,公民的需求和期望影响着公务员,但公务员的行动也影响着公民的预期;法律规定了公共行政官员的行为参数,但公务员适用法律的方式不仅影响法律的实际贯彻执行,而且也能影响立法者并使其修改法律。换言之,公共行政官员与复杂的治理体系的所有各种竞争性规范、价值观与偏好之间相互影响。这三个变量不仅与公共行政官员相互影响,它们也体现了责任的基本要点。

新公共服务理论意识到了这些责任的现实性和复杂性。它承认,在规范相互冲突和重叠的情况下,公共行政官员陷入了复杂的价值冲突之中。但它接受了这种现实性,并论及公共行政官员在这种情形下怎样才能够和应当怎样服务于公民和公共利益。第一,也是最重要的,新公共服务要求行政官员不要独自做出这些决定。如果通过对话过程、经纪业务(brokerage) 、向公民授权和具有广泛基础的公民参与,这些问题就一定能够得以解决。当公务员仍旧负责确保公共问题的解决方案符合法律、民主规则和其他约束条件时,公务员就不应该简单地在事后来判断产生于社区的意见和建议的恰当性;相反,公共行政官员的作用在于让公民了解这些冲突和行为参数,以便使这些实际情况成为讨论过程的一部分。这样做不仅获得了现实的解决方案,同时也确立了公民权和责任。

6. 重视人而不只是生产率。公共组织及其所参与的网络,如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功。

在管理和组织的方法方面,新公共服务理论强调“依靠人来管理”的重要性。生产率改进、过程再造和绩效测量等体系都被视为设计管理制度的重要工具。但新公共服务理论认为,如果不能同时充分地关注组织个体成员的价值观和利益的话,那种控制人们行为的理性企图最终将会失败。况且,即使这些管理和组织方法能够取得成效,它们也不会培养出负责任的、活跃的和热心公益的雇员或公民。

如果期望公务员尊重公民,那么那些管理公共机构的人也应该尊重公务员。新公共服务意识到,公共行政官员的工作具有极大的挑战性和复杂性。他们不能仅仅被视为渴求官僚工作的稳定性和结构的雇员(传统公共行政的看法) ,也不能仅仅被看作是市场的参与者(新公共管理的观点) ;相反,公务员的动机和报酬不仅仅只是工资和稳定性的问题,他们希望能够改善其他人的生活。在为雇员和公民提供机会以巩固其公共服务动机和价值观并使其在此基础上采取行动方面,

共同领导的观念是至关重要的。在新公共服务理论看来,共同领导、合作和授权成为组织内外的共同规范。共同领导关注组织和社区想要推进的那些目标、价值观和理想,它必须具备相互尊重、相互适应和相互支持的特征。正如伯恩斯(Burns 1978) 所言,通过与人们共同工作而实施的领导改变着参与者,使他们的关注点转向更高层次的价值观。在此过程中,公民和雇员相似的公共服务动机都能得到承认、支持和回报。

7. 超越企业家身份,重视公民权和公共服务。与企业家式的管理者视公共资金为已所有的行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现。

新公共管理鼓励公共行政官员像工商业企业家一样去思考和行事,这导致了相当狭隘地看待所追求的目标———使生产率最大化、满足顾客需求、接受风险和充分利用风险带来的机会。新公共服务理论明确提出,公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者。金和斯迪沃斯(1998) 再次提醒我们,政府为公民所有。

因此,在新公共服务理论看来,公共行政官员应该在思想上意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己。相反,作为公共资源的管家、公共组织的管理人、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者,公共行政官员已经接受了服务于公民的职责。这种视角与只注重利润和效率的企业所有者的视角完全不同。新公共服务进而认为,公共行政官员不仅必须共享权力、通过民众展开工作、作为中间人促成解决问题的方案,而且必须把他们在治理过程中的作用重新概括为负责任的参与者而非企业家。

公共行政官员角色上的这种改变,对公务员面对的种种挑战和责任具有深刻的意义。第一,公共行政官员所必须了解和管理的不仅仅是项目的要求和资源。这种狭隘的观点对于公民没有多大的帮助,因为公民的现实生活不能轻易地根据项目的部门和办公室来划分。公民所面临的问题通常(如果不是经常) 是多样化的、易变的和动态的,它们并不会简单地落入某个特定办公室的界限之内或者是对某个人工作的狭隘的描述范围之内。要服务于公民,公共行政官员不仅必须了解和经营本机构的资源,也必须意识到其他的支持和帮助来源并与其建立联系,使公民和社区参与到该过程中来。

第二,当公共行政官员采取冒险行为时,他们并不是拥有自己实业的企业家,因为企业家能够做出这样的冒险决定,并且知道失败的后果将主要由自己来承担。公共部门的风险有所不同。新公共服务理论认为,风险和机遇共存于民主社会的公民权和共享责任这一更广泛的框架之中。因为成败的后果都不局限于单个的私营企业,所以公共行政官员并不能独自决定怎样做才是对社会最好的。这并不意味着将丧失所有的短期机遇。如果对话和公民参与一直进行下去,就可以及时地发现机遇和潜在的风险。需要考虑的重要因素是,公共行政官员在回应机遇时,采取直接的冒险行为所产生的收益,是否超过了信任、合作和分担责任的观念所需要的成本。

启示和结论

从理论的视角来看,新公共服务理论针对传统模型和现今居于支配地位的管理主义模型,提出了重要的、切实可行的替代性选择方案。这个替代方案建立在理论探索和实践革新的基础之上。其结果便是形成了可以与其他类似模型相比较的标准模式。当理论家之间的争论仍将继续、行政实践家还在试验和发掘新的可能性时,已有的贡献将对实践具有重要意义。公共行政官员所采取的行为将明显

地不同,这取决于作为其行为基础的假设和原则的类型。如果我们假定政府的责任在于促进个人的自我利益,我们就会采取一套行动;另一方面,如果我们假定政府的责任在于推进公民权、公民对话协商和公共利益,我们就会采取完全不同的另一套行动。

几十年前,赫伯特·考夫曼(Herbert Kaufman 1956)就指出:行政机构是为了在不同时期追求不同的价值观而得以组织和运作的;即使在一种思想占据支配地位的时期里,其他思想也从来不会被完全忽略。基于这种想法,将一个标准模式视为在任何时点上都普遍适用、而认为其他模式在这种普及的观点的背景下将发挥相对次要作用的做法,将是比较有意义的。当前,新公共管理及其替代理论已经被建设成治理和公共行政领域中的主导范式。很显然,对民主社会公民权和公共利益的关注也没有完全丧失,它们只不过是处于从属地位而已。

然而,我们却认为:在民主社会里,当我们思考治理制度时,对民主价值观的关注应该是极为重要的。

效率和生产力等价值观不应丧失,但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。就本文所考察的几个标准模式来说,新公共服务理论看来显然与美国的民主根基最为一致,并进而提供了一个框架。在这个框架中,其他有价值的技术和价值观(比如传统公共行政或新公共管理的核心思想) 都可能粉墨登场。随着时间的流逝,这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论提供了一个令人振奋的观点,

围绕这个观点,我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础,并与后两者充分结合。