新公共服务：服务而不是掌舵

登哈特夫妇与《新公共服务：服务而不是掌舵》

一、作者简介

罗伯特·B·登哈特（Robert B.Denhardt），美国公共行政领域著名学者、公共服务尊严的代言人，现任美国亚利桑那州立大学（Arizona State University）教授兼公共事务学院院长，1992年当选为美国国家公共行政研究院院士。他于美国肯塔基大学（University of Kentucky）获得博士学位，曾在科罗拉多、密苏里、堪萨斯、新奥尔良、佛罗里达以及亚利桑那等州的多所大学从事公共行政与公共管理方面的教学与研究工作，历任美国特拉华大学城市事务与公共政策学院查尔斯·P·迈斯克公共行政学教授、中佛罗里达大学公共行政系主任、密苏里—哥伦比亚大学副校长。登哈特的研究主要集中在公共行政基本理论、战略规划、领导与组织发展、生产率改进以及质量服务等方面。除此之外，他还致力于公共行政的学科建设，重视公共行政理论与政府实务运作的结合。作为国际著名的公共行政学家，登哈特曾经担任过美国公共行政学会（ASPA）会长、密苏里州长的生产率咨询委员会主席，他还是美国公共行政学会全国公共服务运动组织的创始人和第一任主席。主要著作有：《新公共服务：服务而不是掌舵》、《公共组织理论》、《公共行政：一种行动取向》、《意义之寻求》、《组织的阴影》、《公共组织与非营利组织中人的行为管理》、《公共服务的新生》、《公共服务中的行政领导》等。

珍妮特·V·登哈特（Janet V.Denhardt），即罗伯特·B·登哈特的夫人，1976年于华盛顿大学取得学士学位，1979年于南加州大学取得公共行政学硕士学位，1991年于南加州大学取得公共行政学博士学位。1995—1999年，担任亚利桑那州立大学公共事务学院副教授，1999年至今担任该学院教授。她的教学和研究兴趣主要集中在组织理论、组织行为以及领导学领域，与其丈夫登哈特合写了多部著作。

《新公共服务：服务而不是掌舵》（《The New Public Service：Serving，Not Steering》）—————[美]珍妮特·V·登哈特（Janet V. Denhardt）罗伯特·B·登哈特（Robert B.Denhardt）著，北京：中国人民大学出版社，2004年版

二、主要思想评述

登哈特夫妇在考察并比较传统公共行政（即老公共行政）、新公共管理等理论观点的基础上，提出“公共服务”的概念，指出“政府不应该像企业那样运作；它应该像一个民主政体那样运作”，而且现在公务员们都在按这个原则行事，并正在重新恢复对诸如公共利益、治理过程以及扩大民主公民权等理想的信奉，同时也重新恢复对其公务员和公民的善待和尊重。行政官员正在逐渐认识到他们有许多东西要通过“倾听”公众而不是向公众“发号施令”并且要通过“服务”而不是“掌舵”才能获得。（P1）正是在这一基础上，登哈特夫妇提出了新公共服务理论，这一理论的核心在于促进公共服务的尊严和价值，以及重新确立以民主、公民权和公共利益为主题的公共行政价值观。

（一）新公共服务理论的来源

1.民主公民权理论

公民权理论提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权。（P26）在登哈特夫妇看来，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样。换一种话说，公民权涉及的则是个人影响该政治系统的能力，它意味着对政治生活的积极参与。（

P27）

而且最近，有越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权，即公民会关注广泛的公共利益，他们会积极地参与，并且会为别人而承担责任。换言之，公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府。在他们这样做的时候，他们不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责人的健康成长。（P29）正是这些民主理论，尤其是公民权理论和公民参与理论，对新公共服务理论提供了支持。

2.社区与公民社会理论

在登哈特看来，社区已经成为美国人生活中的一个主题。社区可以在个人与社会之间提供一种有益的中介机构，“共同利益”维护着这个系统。社区建立的基础是关怀、信任和协作，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。（P31）在某种程度上，这种以积极的“调节机构”为基础的系统，既可以关注公民的愿望和利益，又会提供一些将会使那些公民更好地为在更大政治体系中行动做好准备的经验。（P31）公民社会就是一种公民能够相互进行一种个人对话和评价的地方，这种个人对话和评价不仅是社区建设的本质而且也是民主的本质。（P32）

当然，公共行政人员必须与社区和公民社会进行一种良性的互动，以促进民主对话机制和彼此信任的治理渠道，如依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和讨论渠道，并就民主治理问题进行公民教育；行政官员积极为社区做贡献等。

3.组织人本主义与新公共行政

在比较了克里斯·阿吉利斯和罗伯特·戈伦比威斯基两位学者相关组织人本主义理论后，登哈特指出“要创造下面这样的背景就要从个人的行动开始：其中，能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展”。（P36）乔治·弗雷德里克森在其《新公共行政》一书中就为了把社会公平作为行政决策和政治决策的指导观念而进行了论证，“公务员义不容辞的责任就是要能够建立和保护公平的标准和测量以及认识公共服务对公民的尊严和福利的影响”。从本质上说，为公共问题提供公平的解决方案，这不只是意味着要为所有的人提供同样的服务，而是意味着要为那些更需要服务的人们提供更高层次的服务。（P37）

4.后现代公共行政

后现代公共行政理论家主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过对话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。可靠对话的理想把行政官员和公民视为彼此是充分参与的，他们不仅被视为召集到一起谈话的自利的理性个体，而且被视为在一种其中他们作为人而相互接洽的关系中的参与者。这种进行协商和达成共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理性，而且还有经验、直觉和情感。（P39）但，或许在现实生活中，要真正认识人们的政治行为等，价值可能才是最重要的。

（二）新公共服务理论的核心观点

1.服务于公民，而不是服务于顾客

与新公共管理理论所倡导的市场导向，无缝隙地满足顾客的需要等观点不一样，新公共服务理论的基础是公共服务，而公共服务又是与民主公民权的责任互相盘绕的。因此，新公共服务理论认为政府部门服务的对象是公民，而不是服务于顾客，政府部门应更多的促进公共利益的最大化，实现民主价值和服务。因为公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是仅仅关注“顾客”的需求，而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。（P42）

2.追求公共利益

新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。新公共服务要求要求为社会确定一种“愿景”的过程并非仅仅是民选政治领袖或公共行政任命官员的事情，更确切地说，在确定一种愿景或方向——即规定共同价值观的活动中，广泛的公共对话和评议极为重要。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同地公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任。（P62）

3.重视公民权胜过重视企业家精神

传统公共行政和新公共管理中都缺乏公民对民主治理过程的广泛参与，而新公共服务则“致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。（P80）从定义上来看，某种层次的公民参与对于民主治理是必不可少的。行政官员应该鼓励公民积极参与政策过程，因为在理论层面上，行政官员的道德姿态要求有一种关心和参与的态度。（P91）同时，行政官员负有一种帮助教育公民的责任，这种教育不仅仅是要“提意见”，而且更要创造能够相互学习的对话和参与环境。另外，作为民主治理的一种积极参与者，行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任。（P92）

4.思考要具有战略性，行动要具有民主性

人们必须逐渐认识到，无论是在政策形成的过程中，还是在政策执行的过程中，政府都是开放的并且是可以接近的——而且如果政府不是开放和可以接近的，那么那种情况（合作和参与）是不会发生的。人们必须认识到，政府是具有回应性的——而且，如果政府在设计项目和提高服务方面都不具有回应性，那么那种情况就不会发生。人们必须认识到政府存在的理由就是要满足公民的需要——而且如果政府不满足人们的需要，那么那种情况就不会发生。（P100）新公共服务理论认为，公民参与被视为民主政体中政策执行恰当且必要的组成部分，而执行的焦点是公民参与和社区建设，政府应致力于使各方共同致力于公共利益的实现。因为满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。（P99）

5.承认责任并不简单

传统公共行政和新公共管理中，对于责任的强调远远不如效率和经济，而且将责任简单化了。但是，新公共服务理论认为公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益，即公务员应该关注我们复杂治理系统的所有规范、价值和偏好。（P114）虽然公共服务中责任极为复杂，但公共服务的责任不能简单化，这种责任的多样性使公共行政官员在公共行政中扮演着多种复杂的角色，它要求公共行政官员的行为要负责、合乎道德并且符合民主原则和公共利益的期望。在新公共服务中，公民权和公共利益处于舞台的中心。（P127）同时，新公共服务也承认，做公务员是一项社会需要的、富有挑战性的，并且有时是英勇的事业，它意味着要对他人负责，要坚持法律、坚持道德、坚持正义以及坚持责任。（P133）

6.服务，而不是掌舵

传统公共行政理论里，政府的职能是划桨；新公共管理理论里，政府的职能是掌舵，而不是划桨；而登哈特夫妇却要提醒我们：政府的的职能是服务，而不是掌舵。因为“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船”（P21），公共行政官员应该将为公民提供优质服务放在工作首位，政府的职能中的不应是强调掌舵或是划桨上，而更多的应该强调建立具有完整性和回应性的公共机构上。对于公务员来说，越来越重要的是利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。（P134）

在新公共服务中，人们明确地承认公共行政官员不是其机构和项目的企业主人。公共行政官员不仅要共享权利，通过人们来工作，以及经纪解决方案，而且还必须把他们在治理过程中的角色重新界定为不是企业家，而是负责的参与者，（P148）是为公民服务的仆人。公共行政官员的权力必须服务于权力行使者的利益，既要服务于领导者的利益又要服务于追随者的利益。（P142）

7.重视人，而不只是重视生产率

传统公共行政强调利用控制来实现高效率；新公共管理强调利用激励来实现生产率，但是，新公共服务强调对人的尊重和价值，以共同参与和分享领导权来提高组织的生产力。

新公共服务在探讨管理和组织时强调的是通过人进行管理的重要性。由生产力改进、过程管理和绩效测量构成的系统被视为设计管理系统的重要工具。但是，新公共服务表明，如果我们不同时给予一个组织中个体成员的价值和利益足够的关注，那么，从长远的观点来看，这种试图控制人类行为的理性做法很可能会失败。如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功。（P151）从新公共服务的观点来看，最为重要的是，参与和和包容的方法是建立公民意识、责任意识和信任的最好办法，而且，它们可以促进公共利益中服务的价值。在新公共服务中，共同领导、合作和授权，无论是在该组织内部，还是该组织外部，都已成为规范。通过共同的（或转化的）领导、组织和团体，社区的目标和价值也转向了更高层次的目标和价值。这个过程必定具有相互尊重、相互适应和相互支持的特征，公民和雇员的公共服务动机在这个过程中同样都得到承认、支持和回报。（P162）

三、简略点评

登哈特夫妇的《新公共服务：服务而不是掌舵》在回顾公共行政的历史发展基础上，通过比较，指出新公共管理理论对于传统公共行政理论的替代，其本身也存在着很多的缺陷，比如过分强调效率和市场，而忽视了公民权和公民参与等。

而新公共服务理论可以作为一种新的公共行政理论来替代新公共管理，因为新公共服务的基础是“公共服务”，就像乔治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书里强调的一样，公共行政应该倡导更多的行政价值，更多的关注公民权、公民参与，关注回应性和民主治理，关注公共利益和尊严等一系列价值层面的目标。从行政学产生的历史过程来看，行政学源于政治学，虽然古德诺的《政治与行政》一书虽然指出行政与政治应该分开来研究，政治就是国家意志的表达，行政就是国家意志的执行，二者不应混为一谈。但是作为行政学鼻祖的古德诺也同时强调政治与行政二者的协调而非分离。由此可以看出，行政的研究终究逃脱不了政治范畴，故而逃脱不了价值层面的界定和追求。也即公共行政理论必须涉及行政价值观，公共行政研究必须在追求公共利益、公民权利、公民参与、平等、公平、正义等价值框架下进行，在此基础上才是追求行政效率和组织生产力。所以，从这个侧面来看，新公共服务理论不失为公共行政理论的一次价值回归和对传统行政价值观的超越。

但是，它同样也存在某些不可避免的缺陷。第一，新公共服务理论所强调公民权、公民参与、权力共享、公共利益、尊严等行政价值，内容过多、过繁，而且其本身就难以调和，甚至在某种程度上是互相矛盾的，比如，权力共享固然可以引起公民对于公共行政的广泛参与，但权力的分散则可能导致权力——权利的失衡，众多的需求和众多的话语权反而导致行政的低效率，而且登哈特也没有指出权力共享的程度何在；再如，广泛的公民参与，要求政府和公共行政官员满足自己的需求，如果这一需求或这些需求与公民的公共利益相背离时，权力的行使者又该如何呢。第二，新公共服务理论对于行政价值观的过分强调，必然导致对于效率和经济等层面的忽视。

公共行政要服务于公民，满足公民的需求，实现公共利益和社会公平正义，但是如果不追求行政效率和组织生产力，也必然反过来影响公民需求的满足的程度、时效性、回应性以及社会的进步发展。第三，新公共服务理论虽与传统公共行政理论和新公共管理理论的所强调的各不同，甚至可以说是一种创新，但是也不能完全代替新公共管理理论，作为公共行政的新的治理之道。因为新公共服务与新公共管理的唯一区别是研究范式不一样，强调公共行政管理的重点和侧面不一样，前者强调民主治理和行政价值，后者强调效率和生产力。第四，新公共服务理论核心观点的实践可能性还有待考量，它所追求的公共行政价值观是一种规范的、经验的，其指导性、操作性和实践性远不如市场导向的新公共管理理论。

结合当代中国公共行政的实践和发展来看，新公共服务所提倡的行政价值观（民主、公民权、公民参与、权力共享、合作与协调、公民对话、公平、平等、正义、行政责任等）对于我们建设服务型政府、责任型政府有很大的借鉴意义和参考价值。从国内行政改革和行政发展来看，追求行政价值是行政内涵所在，是促进民主进程和提升政治文明的必然所在。从全球一体化的大环境下来看，行政价值对于提高一个民族的凝聚力和政治实力也很必要。但是，我们也不可全盘拿来使用，必须结合国情、社情和民情，加以提纯。即追求行政价值的同时，也必须保持行政系统的效率和生产力，对于公民参与的程度、公民对话渠道的合法性、行政官员责任落实和监督的程度、社会在多大范围和多大程度上实现公平正义，我们都需要予以明确界定，公共服务的数量和质量的测评手段也需要加以科学设定，还有作为公民的行政人员本身的权利的保障和实现等都是我们需要加以思考的。

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