新公共服务理论

中国地质大学（武汉）政法学院

行政思想史课程论文

新公共服务理论评述

任课教师：蒲明强

姓名：冯森莲

班级序号：172081班—08号

学号：20081001605

2010年12月31日——2011年1月9日

新公共服务理论评述

【前言】

1、写作目的

罗伯特.B.登哈特“新公共服务理论”是构建在新公共管理理论缺陷的反思和批判基础上的，自产生以来就受到了国内外众多学者的推崇。为服务型政府的建设提供了直接的理论依据和全新的视角，在于登哈特提出了系列有别于新公共管理理论的思想，特别是政府的职能是“服务而不是掌舵”的基本判断。了解关于新公共服务理论的相关评述有助于进一步了解新公共服务理论的内涵，对我国构建服务型政府具有重要的参考价值。

2、必要性

随着社会的不断发展，政府职能转变，逐渐成为服务型政府，新公共服务理论则阐述了服务型政府的相关理论，因此，对于新公共服务理论的综述有助于我们更好地利用该理论成果促进服务型政府的建设。

3、概念界定

所谓新公共服务理论，是指以民主社会的公民权、社区和公民社会、组织人本主义和后现代公共行政等理论为基础，以公民为中心的公共管理理念。

4、文献综述范围

本文作者将从新公共服务理论的产生、内容、评价、对我国建设服务型政府的启示等方面进行评述。

【正文】

一、概念的界定

所谓新公共服务理论，是指以民主社会的公民权、社区和公民社会、组织人本主义和后现代公共行政等理论为基础，以公民为中心的公共管理理念。新公共服务理论主要有这几个基本判断：政府的职能是服务，而不是“掌舵”；公共利益是根本目标；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；为公民服务，政府承担的责任是复合的而非单一的；以人为本的理论；大力弘扬公民权和公共服务精神。

二、新公共服务理论的产生背景

新公共服务理论正是美国著名学者登哈特基于新公共管理的反思，特别是针对企业家政府理论缺陷的批判，在《新公共服务:服务，而不是掌舵》一书中提出的一种新的公共行政理论。它的产生是公共行政理论发展的必然要求。

（一）时代背景

20世纪70年代以来，西方各国纷纷出现经济滞涨，以国家调控凯恩斯主义为基本治国纲领的西方各国在经济、政治等领域都发生了一定程度的动荡，如何解决问题成为各国函待寻找的药方。

（二）理论基础

自1887年伍德罗·威尔逊的《行政研究》一文发表后，公共行政的研究经过了百年之久。历经了古典公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服务等几个范式革新。没有一种理论具有永远的指导作用，往往都是受到时代的局限，后发的理论往往都具有赶超优势，通过对前人的质疑进行超越和改进。

（三）个人因素

罗伯特.B.登哈特作为国际著名的公共行政管理学家，登哈特博士不仅出版有《新公共服务》等16本学术专著，并在《公共行政评论》(PAR)等国际著名的专业学术期刊上发表有100多篇公共行政和公共管理方面的学术论文，而且获有包括美国公共行政学会德怀特·沃尔多奖在内的等多项学术大奖，美国公共行政学会前会长帕特里夏·弗洛里斯坦诺认为:“他是少有的几位对实际公共行政领域具有完全认识的学者之一”，而前全美公共事务与公共行政学院联合会执行会长阿尔弗里德·扎克教授则赞誉说:“他对公共服务意识的执着追求己经使其成为公共服务尊严的主要代言人。”

基于此，新公共服务理论应运而生。

三、新公共服务理论的内容

2002年,登哈特的《新公共服务:服务而不是掌舵》一书面世。在对传统公共行政,特别是新公共管理进行反思和批判的基础上,新公共服务理论应运而生。作为一种理论,它已经取得了公共改革的大部分话语权；作为一种现实,许多国家纷纷掀起了建设服务型政府的浪潮。政府服务于人民,这是千百年来人们的渴望,然而服务的政府作为一种政治口号远比现实来得真切。新公共服务理论提出的时间还很短，但是其内容丰富，新公共服务的提倡者总结了以下几点关于新公共服务的基本原则。

1、服务而不是掌舵。

新公共服务的提倡者认为：对公务员而言，需要承担的一个越来越重要的角色是帮助公民清晰、明白和满足他们共享的利益，而不是试图控制和为社会发展的新方向掌舵。新公共服务理论认为，过去，政府扮演一个重要的角色是所谓的为社会掌舵。现代生活的复杂性不仅使这种角色看起来不恰当，而且也不可能。政府所赋予的建构和指引社会与政治生活的公共服务项目和政策导致了许多不同组织与群体之间的互动作用乃至于冲突，混淆了不同的观点和利益。在很多领域，考虑到作为政府制定的公共政策不再产生作用。新公共服务理论认为：政府实际上是一个参与者，是一个在很多案例中非常真实的参与者。但是，今天的公共

政策，尤其是对社会发展起指导性作用的，是多组织和多利益集团被卷入，相互作用并产生了无法预料的结果。政府不再主管一切。

新公共服务认为经过选举产生的政府官员和管理者对于公民的请求不是说“是”或“不”，而是应该说，“让我们一起来解决我们应当做什么，并且使它成为可能。”如果要建构一种积极的市民关系，政府官员不能只是承担公共服务提供者的角色———他们还需要扮演协调者、调解者甚至仲裁者的角色。

2、提供公共利益和公共服务是政府的主要目的和任务，但不是由政府自己参与生产或垄断公共服务的提供。

新公共服务理论认为，公共行政人员必须建立一个集体共享公共利益的观念。目的不是在个人选择的驱动下，迅速找到解决的办法，而是创造一个利益共享、责任共担的机制。新公共服务的提倡者认为，需要建立社会的远见和洞察力，而不仅仅需要被选出的政客和被任命的行政人员具有远见。代替它的是，通过社会的公共话语体系和核心层的深思熟虑，建立积极的社会洞察力或方向。

简言之，公务员应该扮演积极的参与者角色，为市民的参与和真正分享社会价值观、形成关于公共利益的集体观念创造有利环境。而不是简单地对不同声音分别做出承诺，公共管理者应当把市民组织起来使他们可以更好地相互理解他人的利益，从更广泛的领域和范围认识社区与社会的利益。

3、战略性的思考，民主的行为。

新公共服务提倡者认为通过集体的努力和周密的过程，政府制定满足公民需要的政策和项目，才是更具有效率和责任性的政府。新公共服务理论认为，在意识到集体的洞察力和远见之后，下一步是如何建立制度和责任机制，通过特定的行为过程向所希望达到的目标努力。

公民必须认识到政府是可以接近和理解的，是开放的；政府是责任政府；政府的存在是为了满足公众的需求；除非如此，关于公共服务的战略性思考和民主的行为不能实现。那么这一目标实际上证实政府是开放的、可以接近和接受的，是责任政府，它的行为是为公民提供服务，为公民创造机会。

4、为公民而不是顾客提供公共服务。

新公共服务理论认为，公共利益产生了关于价值共享的对话，而不是个体私利的集合。因此，公务员不是对“顾客”或“消费者”的需求做出反应，而是强调和市民之间建构一种协作与信任关系。新公共服务的提倡者认识到政府与公民的关系和商人与顾客之间的不同。对于公共部门而言，甚至如何决定谁是顾客也是值得怀疑的。

新公共服务的提倡者认为，一个真正的公民应当关注更广泛的社会、他们应当为超越短期利益之上的问题承担责任，他们愿意为邻里和社区发生的事件承担个人的责任。毕竟，这些是定义一个积极和有责任心的公民的基本构成要素。其次，政府必须对公民的需求和利益做出反应。政府应当对更广泛意义上的公民，而不仅仅是具有合法身份的公民做出反应。那

些不具有合法公民身份的个体，不仅应当得到政府项目所提供的服务，而且应当鼓励他们参与到自己的社区活动中去。无论如何，新公共服务理论，寻求鼓励越来越多的人行使作为公民的责任，强调政府应特别关注发自不同层面的公民声音。

5、并非简单的责任与义务。

公务员不仅关注市场，而且要关注宪法和法律条文、社会价值、政治规范、专业标准和公民利益。政府责任是非常复杂的问题。不论是旧公共行政还是新公共管理，都趋向于将这一问题简单化。

新公共服务的提倡者认为，公共行政人员被一系列复杂的制度和规范、以及公共利益、法律和宪法、其他机构、其他层级的政府、大众传媒、专业标准、社会价值和标准、制度因素、民主的标准以及公民等的因素所影响。进一步而言，这些影响公务员的制度和标准，从某种程度上而言和公务员的行为之间存在着复杂的关系。

新公共服务者也认识到了政府责任的复杂性和现实性。它认为：因为具有冲突性和交互性的规范存在，公共行政人员被卷入了复杂的价值冲突之中。它接受了这样一些现实，并且说明了鉴于这些因果关系，公共行政人员应该如何和能够为公民提供服务和公共利益。首先且最重要的是，新公共服务要求公共行政人员不要单独制定决策。应该通过对话、讨价还价、公民的授权和基于广泛的公民基础上，来解决存在的问题、制定决策。

6、重视公民，而不仅仅将公民看成是生产力。

从长远来看，如果公共部门在尊重人民的基础上，强调协作和共享公共政策的制定；那么在纷繁复杂的网络工作中，他们往往是成功者。通过这种方法来管理和组织，这就是新公共服务者所强调的“通过人民来管理”的方法。生产力体系的改善与提高、流程的再造，执行措施的改善被看作是设计管理体系的重要工具。但是新公共服务的倡导者认为，如此控制人类行为理性的意图，从长远看来注定是要失败的，同时，还会导致对组织成员个体的价值观和利益的漠视。并且，即便这些方法也可能达到某种结果，但这些方法和措施并不能培养公民或雇员的责任感、参与意识以及热心公益的行为。

在新公共服务的提供者看来，共享领导才能、协作与授权成为组织内外的规范。共享公共政策的制定能力，强调的是组织和社会所希望提高的目标、价值和理想；它的特征在于社会的相互尊重，适应和支持。如同本斯所指出的那样，领导能力在通过和公民合作的努力过程中得到锻炼，并且通过参与者的转移，使公务员关注于更高层面的价值观。在这一过程中，他们为公民提供公共服务的动机与政府雇员的非常相似，并且得到了再认识和相互支持以及认同。

7、重视公民关系，将公共服务的提供临驾于“企业家关系”之上。

新公共服务理论认为，通过公务员为公民提供公共服务，使公务员牢记如何为社会创造有意义的贡献，将公共利益得到更好的提升，政府管理者的行为强于企业管理者的行为，因为企业管理者是将企业的公共资金看成是他们自己的资本。新公共服务的提倡者认为：新公

共管理鼓励公共管理者象商业、公司的企业家一样思考和行为。这就产生了一种相对比较狭隘的观点———将生产力的作用最大化和满足消费者的需求为己任，接受危机和利用机遇。

换言之，他们认为，新公共管理将公民当作“生产力和消费者，忽略了公民是社会主体的意识”。因此，在新公共服务领域，存在着关于公共行政人员不是拥有项目的商人和公司经纪人的清楚认识。公共行政人员的角色变化对公务员在面临各种类型的挑战和责任时的表现，已经产生了意义深远的影响。（1）公共行政人员必须认识到他们的管理，远远超过项目本身的需求和资源的许可。为了服务于公民，公共行政人员不仅要认识和管理自己部门的资源，而且要认识到与其他部门和项目资源之间的关系和相关性，相互支持与帮助，在管理的过程中溶入到公民与社会中去。（2）公共行政人员必须考虑到危机的存在。在新公共服务领域，危机和机遇存在于民主的公民权利和责任，以及共享责任的大框架之内。

四、新公共服务理论的意义与价值

新公共服务理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液，进一步丰富和完善了公共行政科学的理论谱系。新公共服务理论既有公共行政价值的鲜明旗帜，它将行政话语的中心重新置于了将管理主义者边缘化了的公民权、社会责任、公共利益等价值量度上，在西方各国获得了了一致的好评。

（一）拓宽了公共行政学的研究方法。

新公共服务理论吸收与继承了当代民主治理理论，它将新公共管理理论中好的方面与民主治理融合了。它将效率与生产力价值观纳入了更为广泛的体系中，这种体系包含了民主、社区与公共利益等。这一探索的实现，突破了旧公共管理的思维方式，使得公共行政在各类规范之中寻找出一条平衡发展的新路径。这种兴起的理论模式填补了旧公共行政的不足，新公共服务理论对构建现代公共行政研究规范基础具有重要意义的同时，为理论与实践上推进政府改革具有借鉴作用。

（二）深化了公共性质的思想和方法的解释力。

对政府与社区和公民的沟通的重视反射出了后现代主义在新公共服务理论中的应用。作为新公共服务理论的先驱之一的后现代理论，在吸收这种理论的基础上，新公共服务理论试图改变政府的管理观念，从科学管制转变为以伦理责任为中心。它认为，公民永远存在于人与人之间的社会人际网络之中，不可能作为一个单独的个体而生活，是社会网络中点与点交汇的一个单位体。基于此，后现代社会中的公民与政府的关系，应当建立在政府与公民间自由、平等的对话与讨论中，公共问题的解决绝不能依靠客观的测量和分析来制定对应政策。新公共服务理论是较为全面的理论，它不仅强调了公平与正义、民主价值与公共性的论述，还重新规划了新公共行政理论的传统蓝图。

（三）创新了行政管理新的实践模式。

一方面，它对新公共管理理论不仅仅只是质疑，而是给予了更多系统和复杂的批判观点，

进一步意识带新公共管理运动中多存在的问题和缺陷。另一方面，诸如“新公共管理理论中“共同生产”方法论的产生，说明了它不仅吸收了政治学、社会学、经济学、管理学等多学科的发展成果，更是吸收了新公共管理理论中的一些有益因素。新公共服务理论与先前的新公共管理理论批判相比，在原有的基础上实现了一定程度上的超越，克服了之前存在的一些不足。与新公共管理理论相比，新公共服务理论更加具有开放性与包容性。

登哈特指出:效率与生产力固然重要，但必须以民主宪政与公共利益为主的基础下来追求，体现整合效率与价值间冲突的一次尝试。应提及的是，新公共服务理论建立在新公共管理理论之上，它试图在承认当初对新公共管理的批判的价值所在，在抛弃新公共管理理论缺陷的基础上，建立出一条更加关注民生与公民利益，更适合现代社会发展状况的一种新的模式选择，是新公共管理的发展。

（四）提供了新公共管理理论的时代视角。

新公共服务理论不是简单否定新公共管理理论，更是在批判中的更进一步思考，前者承认后者的所产生的广泛影响，登哈特指出，“类似于公共服务、绩效衡量、私有化以及市场模型这些观念正日益成为公共行政语言的一部分”，因此对新公共管理在改进政府绩效的作用上，给予了极大的赞同。更值得一提的是，相比其他杂乱的批判性声音，新公共服务的价值在于，它并没有被批判而击垮，而是在这些批判声音的基础上，经过反省的基础上再次建立起来系统性理论模式，为政府的改革指明了新的方向。

五、新公共服务理论存在的问题

没有一种理论具有永远的指导作用，往往都是受到时代的局限，后发的理论往往都具有赶超优势，通过对前人的质疑进行超越和改进。新公共服务理论具有丰富意义的同时也存在着不足。

1、新公共服务的话语局限性。

新公共服务理论产生于西方的话语背景，其理论的诠释有着西方的话语体系以及现实支撑。新公共服务毕竟是产生于西方特有的社会制度和文化背景下的话语体系，“当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，不能从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系”。¨1新公共服务理论21 产生的生态是西方发达国家发达的理性官僚制，充分发展一的公民社会，较完善的宪政体制，较高的公民意识构成了新公共服务建构的生态框架。然而在面对发展中国家公共行政发展问题，产生西方发达国家现实背景与话语体系下的新公共服务理论有其深刻的话语局限性。

2、新公共服务可操作性不强。

服务固然重要，面对公共行政管理对象的复杂性，作为公共权力的代理者政府理应承担掌舵的职责。新公共服务理论认为，政府应定位于负责人的参与者，政府的职责在于促进公民的参与和会话。公共服务理论认为政府应该服务而非掌舵，但究竟如何在纷繁复杂的行政

事物中保证公共政策产出的时效与正确导向。从责任的定位来看，政府责任与公民责任的界定如何在新的理论框架下定位，新公共服务并没有明确的界定。如何建立权力共享、责任共担的机制，还停留在理论层面，缺乏可操作的运行机制。

新公共服务寄希望于公民参与以及在参与和接洽中形成的共识。而如何协商如何形成公共利益，新公共服务也没有提供明确的答案，只是强调了公民参与和公共利益的导向。虽然新公共服务理论鼓励和倡导由公民来参与决策的制定，并且让公民和政府共享政策制定的权力，培养公民的责任平风险意识。公民被期许采取更积极的行动——参与管理政府。但是面对现实中公民的政治参与冷漠，如何提升公民参与的广度与深度民，如何提高公民参与的效能感，新公共服务也没有提供良方。

六、新公共服务理论对我国构建服务型政府的启示

近年来，随着我国行政组织改革的浪潮一浪高过一浪，我国政府提出并强调要加快传统政府向服务型政府的转变。在构建服务型政府的问题上，新公共服务理论无疑给了我国极大地启示，但是我们也应立足于我国特殊的行政生态，以开放的思想对待新公共服务理论的创新理念，在把握明确定位公共行政管理的基础上，有选择地吸收，探索具有我国特色服务型政府建设。

1、责任行政—完善政府责任体系。

我国在建设服务型政府的过程中，应当强化政府的政治责任，建立和完善行政首长在政府工作中重大违法、失职、滥用职权等情形时的罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度。为便于政治责任的落实，应将国外一些较为成熟的做法纳入我国的法律体系，用法律的形式进行界定、完善人大对政府和政府部门的政治责任追究制度、行政首长负责制等，以法律的方式来监督政治责任的实施。

2、服务行政一基本公共服务的均等化。

新公共服务理论启示公共行政的公共精神的回归。基本公共服务所体现的是政府的一种公共精神，这种公共精神也是全体社会成员普遍认同的价值观念。基本公共服务覆盖全体公民、满足公民对公共资源的最低需求，它涉及义务教育、公共卫生、医疗保险、公共安全、劳动就业、社会保障、基础设施、环境保护、科学技术、公共文化体育和国防等方面。所谓基本公共服务均等化，是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维护国家经济社会的稳定，保护个人基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展，政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品和服务。政府应以公共精神为依归，逐步缩小城乡之间、不同区域之间和不同群体之间基本公共服务水平的差距，促进社会公平。

3、民主行政—推进公民参与。

我国公民参与和政府参与的接纳不足之间存在着矛盾，我国公民政治参与积极性普遍不

高，我国公民参与途径和渠道有待于进一步完善，确保公民的知情权和话语权。因此在建设服务型政府过程中，政府应该致力于搭建舞台，建立各种行之有效的、与公众沟通的对话初制、社情民意反映机制和公众民主参与的决策机制，以确保政府与公众进行无拘无束、真诚的对话，共商社会应该选择的发展方向，而不是只凭行政官员的主观臆想。在构建和谐社会的过程中，建立政府与公众的对话沟通机制，拓宽民意表达渠道显得尤为重要。

4、树立人本主义的服务理念,正确处理政府与公民关系

新公共服务理论强调,要重视与公民之间的关系,要尊重公民。不管是由政府来提供公共服务,还是由非赢利性的组织或私营部门来提供公共服务,都不要将公民仅仅看成是生产力。公民是服务的接受者,因此作为纳税人有权力选择和参与公共服务的决策。中国要建设服务型政府,首先要实现公共服务决策的民主化与透明化,畅通公民参政议政、参与公共事务管理的渠道,充分尊重人民群众的意愿,听取群众的意见,倾听群众的呼声,形成良好的公共利益表达机制,建立政府与公民间的积极互动关系,真正做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。

【小结】

理论的产生建立在对问题的分析与解读上，建立在对已有范式的解构的基础上。从新公共服务的思想来源与概念基础可以看到，其话语背景建立在民主公民权、协商会话、组织人本、新公共行政等后现代理论基础之上。

以新公共服务理论为代表的公共行政理论，是对于传统公共行政范式解构与反思基础上的一种批判理论。其理论背景在于西方传统行政范式在现实背景下所产生的一系列问题。作为一个工业化进程中的国家，新公共服务理论为我们启示工业化进程所面临的困境与问题，尤其对于工业化进程中单向度发展的所产生的价值理性忽视问题。但是，我们看到后现代的话语为我们提供的更多的是对于价值理念的重视与价值框架的重构，其可替代行的范式并不具可操作性，没有提供实际的可行性方案。工业化过程中所积累的治理模式依然维系整个社会的运行，依旧有其合理之处。但在新公共服务理论的启示下，依然处在工业化进程中的中国应未雨绸缪，在继续推进建设服务型政府过程中，应树立责任行政、服务行政、民主行政的理念坚定行政的公共价值取向，以开放的心态引入新公共服务的有益因子，立足于自身的行政生态，探索一条适合于自身发展的公共行政道路。

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